2009年3月9日15时，全国政协十一届二次会议在人民大会堂举行第四次全体会议，15位委员代表作大会发言。

　　[民建陕西省主委、陕西省政协副主席、陕西省国土资源厅副厅长 李冬玉]我发言的题目是《加快推进征地制度改革》。

　　中共中央《关于推进农村发展若干重大问题的决定》指出：改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，缩小征地范围。农民可参与开发经营城镇建设用地范围外的非公益性项目用地。建立城乡统一的建设用地市场。《决定》为推进农村改革发展、深化土地管理制度改革确定了方向。我国是由中央、省两级政府对农用地转用和集体土地征收、征用进行审批管理。60年的工业化和城镇化发展使约2亿亩耕地从农用地变为建设用地，从集体所有变为国家所有。现行的征地制度在发挥了历史性作用的同时，也存在一些亟需解决的问题。

　　一、现行征地制度下存在的突出问题

　　（一）征地范围无限制，非农建设占用耕地势头难遏制。非农建设占用集体土地一般都经过征收，法律规定征收应是公共利益需要，但法规和政策对“公共利益”无具体界定，实际管理中用地者多申请征收。土地农转非的增值以及融资、保值增值的作用，刺激了用地者多用地的冲动，也使得建设占用耕地增长过快的势头难以遏制。2002年至2007年全国耕地净减少6300万亩，其中70%以上为非农建设占用。

　　（二）被征土地收益分配使农民缺乏保护耕地的动力。尽管近年土地增值收益管理日趋严格，但地方政府支配大部分增值收益的格局没有变，土地使用者获得了土地增值的相当部分。由于农地所有者不能从农地发展权中受益，土地非农使用的决策权、分配权都难以体现他们的权益，他们不能从保护耕地中受益，也就失去了保护耕地的动力。

　　（三）征用土地低成本导致建设用地利用不集约。建设用地市场的垄断使用地者以较低成本用地，从而导致土地利用不集约。如我国人均城市用地已高达130多平方米，高于发达国家82.4平方米和发展中国家83.3平方米的水平。有的机场起飞降落航班很少，许多新建成的道路运力大大富余，一些港口吞吐量只有设计量的1/10—1/20。由于集体土地不能入市，集体建设用地浪费也惊人。据统计，2004年全国村庄用地2.48亿亩，人均村民用地高达218平方米。

　　（四）规避征地的违法用地现象屡禁不止。据北京市集体土地产权调查：农村集体建设用地（不含宅基地）80%以上属于违法用地。农民采用“以租代征”和“小产权房”形式，在不经过征地审批的情况下，向开发商或市民提供土地。农民获得了土地农转非的增值收益，土地使用者规避了土地审批，市民用可承受的支出圆了住房梦，形成了地方政府、开发商利用征地制度获得土地利益，农民、市民规避征地制度扩大土地权利的现状。

　　（五）大量征地增加了行政管理成本和社会管理风险。现行的征地制度使我国的土地管理成为世界上最繁琐、最棘手、成本最高的管理，造成目前征地中矛盾多、批地中关注多、供地中关系多、用地中问题多，引发了社会的不安定，增加了社会管理的风险。这种状况如不能尽快得到扭转，必将产生极其严重的社会后果。

　　二、改革现行征地制度的建议

　　（一）制定缩小征地范围的政策措施。鉴于现行征地制度存在“公共利益”被扩大和滥用的现象，建议有关部门在现行《划拨用地目录》基础上，尽快制定《征收、征用土地目录》，从源头上加以控制，严格使用国家征地权限，确保征收征用土地为“公共利益”需要。

　　（二）强化利用规划、计划在土地管理中的作用。无论是“公共利益”征收的土地还是非公共利益使用的土地都要必须符合土地利用总体规划和土地利用计划，以有效控制建设用地总量。

　　（三）尽快完善征地程序等相关法律法规。建议尽快修改《土地管理法》中与《决定》精神不符的内容；进一步完善征地程序，扩大土地所有者的知情权和参与权；建立征地争议仲裁机制，由仲裁机构受理征地纠纷。

　　（四）做好征地制度改革的配套工作。一是加快集体土地登记发证工作。所有权证和使用权证都应尽可能发到最基层单位（如村民小组），使集体土地权属尽可能具体、明确。二是完善集体建设用地的他项权利。应允许在征得所有权人同意和不改变用途的前提下设置抵押权。这是建立城乡统一的土地市场、平等保护两种所有制土地的重要工作。三是做好非“公共利益”用地的供地试点。对城镇建设用地范围以外的非“公共利益”用地，出让方式、出让价格、出让年限等都需要在试点的基础上加以规范。