如何从制度建设的层面来厘定高校与政府之间的关系？各类学校尤其是义务教育阶段的公办学校是否具备法人资格？

　　这些问题，都是制约着中国教育进一步发展的问题。

　　近日，一场名为“国家中长期教育规划纲要(下文简称“规划纲要”)与依法治校”的内部研讨会在中国政法大学召开，包括教育部官员以及参加《规划纲要》起草的相关专家参加了是次会议。

　　与会专家均表示，从法治层面思考中国中国教育结症，提出制度性的解决框架，可能会走出过往改革不断反复的怪圈。

　　自主权边界

　　高校日趋行政化，已成为制约中国高等教育发展的掣肘。就在不久前刚刚结束的全国两会上，许多教育界的代表、委员都纷纷呼吁能够落实高校自主权。

　　在1993年公布的《中国教育改革和发展纲要》中，曾明确提出了建设“国家统筹规划、政府宏观管理、学校面向社会自主办学”的新体制。

　　“我当时就觉得这个提法非常好，当时还是有所期待的，”教育部教育发展研究中心高校研究室主任马陆亭表示，“可这么多年过去了，高校依然是行政的附庸，基本上没有变化。”

　　之所以会出现这样的问题，在马陆亭看来，其中一个很大原因是相关政府部门对于教育资源的把持有很大关系。

　　“我们过去制定政策的过程中，每个司、每个处都想弄一个工程，为什么？这因为这样它就有一个抓手了，手头有资源，各个学校不就围着你转了吗？”马陆亭表示。

　　在基层的学术组织中，也存在着相应的问题。

　　比如，大学本来是一个学者自治的体系，但现实的情况是更多地依靠行政体系来给教师确定级别。

　　如果说过度行政化戕害高校自主办学权是硬币的一面的话，中国的高校目前还存在着某些自主权过大的问题，尤其是一些公立高校，这应该是硬币的另一面。

　　“中国大学的自主权，某些方面在全世界是最大的。” 中国人民大学公共管理学院副院长秦惠民表示，他也参与到本次《规划纲要》的起草中。

　　以中国目前愈演愈烈的高校贷款无法规划的问题，据他介绍，同样的问题在其他国家或地区是根本不会存在的。中国台湾的大学是不能到银行去贷款的，美国的公立大学若想向银行借贷，也需要政府批准的，而学校的董事会中必须要有政府代表。

　　一方面是政府下放了很多本不该放的权，一方面政府又剥夺了高校很多应有的权利。

　　“问题的核心，是要弄清楚学校的自主权的边界在什么地方，这是讨论此问题的一个必须前提。”秦惠民称。

　　而在秦惠民看来，高校若想理顺其内部管理，首先要厘定四种相关权利的来源，它们分别是政治权利、行政权利、学术权利以及民主管理权利。

　　其中，政治权利最为复杂。在现有的《高等教育法》中，明确规定了高校实行“党委领导下的校长负责制”。

　　“现在这块问题比较多，这次起草《规划纲要》，我们对这个问题也讨论了很长时间。如何处理高校书记与校长之间的关系，还需要作进一步的思考。”秦惠民表示。

　　“应该在相应法律中把党委的权利做一个明晰，而校长怎么执行也需要确定下来。”马陆亭给出了自己的解决之道。

　　而对于以上四种权利的梳理，以及对于四种权利之间博弈的关系的确定，最终还有落实到一个法律性的文本框架之中。

　　因此，很多专家表示，尽快拟定各个大学自己的“大学章程”就显得十分重要。

　　但是，现实情况是，被寄予厚望的大学章程，在很多大学中都是“缺席”的。

　　据教育部政策研究与法规建设司法制办副主任王家勤介绍，他们最近考察了7家高校，除了华北电力大学有一个比较完善的章程，其他的学校包括清华大学都没有章程。

　　为此，王家勤表示，教育部将力促各个高校能够尽早依据自身的学校特点来建设自己的大学章程。

　　“依法治校最根本的是要靠学校章程来建校，要符合法律的基本精神。”王家勤表示。

　　有无法人资格？

　　依法治校的另一个重大问题，是中国学校，尤其是义务教育阶段的学校，是否具备法人资格的问题。

　　有北京市教委官员表示，现在有一种现象日趋凸显：随着学生家长和社会的维权意识越来越增加和强化，学校里的法律纠纷越来越多，在这种情况下，学校被诉诸法律、对簿公堂的事情特别多。

　　而目前教育行政诉讼案件中，司法救济的途径大概有三种：一是双轨制，行政诉讼和申诉；第二是申诉前置的，先申诉，再诉讼；第三是单轨制的，只走申诉，不走诉讼。

　　据一直负责该类诉讼的北京市高级人民法院行政庭副庭长程琥统计，从1998年到2008年十年间，高校涉诉的行政案件，以北京市教委做被告，涉及高校的有50-60件，在这些案件中主要涉及到对教委申诉处理决定不服的在60%左右，要求教委履责的20%。还有信访等其他方面，要求履责、申诉处理的。还有对高校的处理决定，要求直接提起行政复议，所占比例大致为8%。

　　“从案件审理中反映出一些问题困扰着我们的行政审判。” 程琥表示，“其中一个突出的问题是高校能不能作为行政诉讼的被告”。

　　在他所在的北京市高院，接到一些学生对高校纪律处分之后直接针对高校提起的诉讼，一般是以主体不适合直接起诉为由要求更换主体的。

　　另外，“还有一个很麻烦的问题，就是关于赔偿的。”北京市教委政策研究与法治研究处处长何劲松表示。

　　学校作为一个独立的法人，应承担法人所具备的相应责任和义务，如果法院判决学校必须进行经济赔偿，这里就出现一个问题，公办学校所有的教育经费都是通过政府的财政预算进行支出的，政府拨付时并没有列支相应的赔偿经费。

　　对于这个问题，据曾参与1995年《教育法》起草的著名教育法专家、北京师范大学教育学院劳凯声教授介绍，其实当时在《教育法》第三十一条中对于各级各类学校的法人地位是否要作出规定时，就曾经出现很大的争议。

　　“一部分人主张全给的，只要学校符合民法的设置要件，都应该赋予其法律的地位，包括我在内的很多人都持这种看法。还有一部分人主张要区别对待，对于义务教育学校不应该给”。劳凯声表示。

　　因此，在法律最终文本中，对于这个问题最终的规定是“全口径”的，即所有的学校只要符合民法规定的法律要件都要确定其法人地位。

　　如今，这样的法律规定，在现实中遭遇到了上述很多的现实问题。

　　为了解决相应的问题，教育部曾经试图起草一个《学校法》来解决这个问题。

　　据王家勤介绍，教育部曾经在2005年启动了《学校法》起草的课题，分别由中国政法大学和西南政法大学的相关专家进行研究。

　　而负责《学校法》调研的中国政法大学副校长马怀德教授表示，这个问题的解决要区别不同的学校情况而定。

　　比如，在义务教育阶段的学校，他并不主张变成独立法人，因为客观上不是独立法人，从现实情况上看，不具有条件。

　　但是对于高等学校和职业学校，包括民办学校在内，马怀德认为都应该进一步明确法人地位。“从形式意义上的法人到实质意义上的法人，在大学层面，落实依法治校就是这样一个过程。”

　　而劳凯声教授则倾向于在目前《学校法》推进举步为艰的时候，应率先推出一部《公立学校法人法》，先解决公立学校遭遇到的法律困境问题。

　　“现在从学校的法治建设来看，关键问题不是规定一套全口径的《学校法》，不如推动制定一部公立学校法人法，作用和现实意义可能会更大。”劳凯声教授表示。

　　而有与会者，则将希望寄托于近期制定中的《规划纲要》。

　　“司法权与学校的自治权的关系问题，各自的边界在哪里。从解决的路径方面，一个是结合国家的中长期教育规划纲要，完善相关的制度，在规划纲要中，不仅仅要解决教育公平的问题，还要解决矛盾出现以后怎么解决这个矛盾，要建立相关的制度。”程琥表示。记者  马晖