案    由：

　　关于建立长效机制，保护北京地下文物的提案

　　审查意见：

　　内    容：

　　问题：

　　北京市位于太行山东麓和燕山南麓的山前地带，地上文物800多年，地下文物仅建城史已有3000多年，地下文物非常丰富。自政协十届一次会议以来，针对我市地下文物保护的现状，我曾多次以不同形式关注我市地下文物保护工作。如“大型基本建设工程应进行地下文物保护的建议”、“关于将地下文物保护列为工程建设审批的前置条件的建议”、“关于金中都遗址应做好地下文物保护的建议”、“关于房地产开发工程应做好地下文物保护的建议”、“关于奥运场馆工程应做好文物保护的建议”、“关于新城建设应做好地下文物保护的建议”等提案。有关提案的提出对推动我市地下文物保护起到了一定的作用，如奥运场馆工程和南水北调等大型工程严格地执行了《文物保护法》，为我市保护了一大批地下文物，出土了2000多件珍贵文物。保护了部分地下文物。同时，我认为大量的文物目前仍面临着被毁或已毁的局面，主要原因是：我市没有出台任何关于地下文物保护的相关法规。

　　分析：

　　(一)地下文物保护的审批涉及政府职能部门多，依靠文物部门难以协调

　　《文物保护法》第九条：“各级人民政府应当重视文物保护，正确处理经济建设、社会发展和文物保护的关系，确保文物安全。基本建设、旅游发展必须遵守文物保护工作的方针，其活动不得对文物造成损害。”从制定文物保护法规方面，涉及的部门有：市人大、市政府法制办、市文物局等；从地下文物保护的审批程序方面，涉及的部门有：市发改委、市规委、市建委、市国土、市文物局等；从地下文物保护经费来源涉及的部门有：市发改委、市财政局和配合基本建设考古涉及的建设单位。我认为，保护文物并不仅是文物部门或某个文物单位的事，而是政府及各部门必须履行的职责。

　　(二)城市建设的飞速发展，地下文物遭到破坏的恶性事件不断发生

　　2000年以来，随着城市基本建设的发展，我市地下文物保护也取得了一定的成绩。如2000至2003年，上地经济开发区发掘汉墓2000多座；配合奥运会场馆建设，发掘保护西汉至清代古墓葬700余座，出土珍贵文物3000多件；2006年，配合南水北调工程发掘，保护地下遗址19360平方米，保护古墓200多座，出土珍贵文物2000余件。其中奥运场馆飞碟靶场工程发掘160多座明代太监墓，出土金器、玉器等文物达到国家一级和二级文物标准。2006年配合密云县大唐庄住宅开发，发掘了唐和辽墓100余座，出土精美文物近千件；2003年至今，大兴区亦庄开发区发掘汉到明清墓500多座，保护文物2000多件；2007年7月，配合延庆南菜园三期住宅工程，发掘保护古墓400多座，出土汉、唐、辽金文物1000余件，多数为国家三级以上文物。

　　地下文物保护工作取得一定成绩的同时，我们清楚地看到这些保护地下文物的事件多发生在效区县，而历史文化名城核心区的地下文物保护几乎是空白，多为破坏文物的事件发生后因哄抢文物引发内部矛盾而举报。如2005年7月，位于西城区毛家湾中央文献研究室在进行暖气改造工程中，发现明代瓷器坑，大量瓷片流失于潘家园文物市场，经过多方交涉，考古发掘得以进行。最终，发掘元末到明中期的瓷片100多万片。经专家鉴定，毛家湾瓷器坑的瓷器是国内第一次规模最大、窑口最多的发现。2006年，北京四中和北大医院办公楼建设过程中，发现大量元、明时期的瓷片，因事先未进行文物勘探和发掘，大量瓷片流入市场，个别瓷片单片价格达到30000元，据专家考证，这一带为明代的皇家仓库。2007年9月11日11时，群众举报，在北京西站南广场施工工地发现古墓葬，考古人员赶到时，现场破坏严重，墓室已被挖开，棺板、椁木散乱于地表之上，原地只剩墓志1盒。墓主人系万历皇帝生母李太后之兄、明荣禄大夫中军都督府左都督李文贵。经过丰台区公安部门的努力，追回玉带18片，其它出土文物不知去向。北京南站位于金中都城东南角城墙附近，施工前未进行地下文物保护工作，文物被破坏的程度无法估量。以上此类工程多发生在历史文化名城之内，建设项目审批单位以行政许可的职权范围为由，施工前从未征求文物部门意见。

　　(三)我市和国内其他省、市地下文物保护法规建设情况

　　我市《北京市实施《中华人民共和国文物保护法》办法》只对地下埋藏区和旧城内1万平方米以上的建设项目，要求施工前进行文物保护。而我市目前划定的地下文物埋藏区只36处，跟不上城市建设的需要，更不能达到保护地下文物的目的。

　　1。据调查，目前国内部分文物大省非常重视地下文物保护，由人大或政府出台了相关法规或规章，规范了地下文物保护程序。2006年8月4日《陕西省文物保护条例》经陕西省第十届人民代表大会常务委员会第二十六次会议修订通过，现予公布，自2006年10月1日起施行。第二十七条：“进行建设工程，建设单位应当事先报文物行政主管部门。文物行政主管部门应当组织从事考古发掘的单位在工程范围内进行考古调查、勘探。省文物行政主管部门根据工程占地面积、文物分布情况以及文物保护单位级别，对省、设区的市、县级文物行政主管部门组织考古调查、勘探的具体分工作出规定。”第二十八条：“规划成片开发的土地，县级以上人民政府应当组织考古调查、勘探，费用计入土地使用权出让成本。建设工程施工过程中有重大文物发现，需要实施原址保护的，县级以上人民政府经与建设单位协商后，可以另行置换土地或者收回土地使用权、退还出让金；造成建设单位经济损失的，依法给予补偿。”

　　2。《河南省关于进一步加强文物保护工作的通知》规定：“正确处理文物保护与经济建设、社会发展的关系，切实做好基本建设中的文物保护工作。各级政府和有关部门要树立文物资源是重要的文化战略资源和保护文物就是保护生产力的意识，遵循既有利于文物保护又有利于经济建设和提高人民群众生活水平的“两利”方针，在经济建设中严格依法做好文物保护工作。在进行工程建设时，要坚持基本建设项目尽可能避开文物保护区，所有建设工程必须实施文物调查和文物勘探的原则。在文物保护单位的保护范围内进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业，必须依法履行报批手续。大型建设工程立项前要事先征求省文物行政管理部门的意见，由文物行政管理部门参与建设项目的选址论证。凡建设工程涉及不可移动文物的，建设单位应事先确定保护措施，根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准，并将保护措施列入可行性研究报告或者设计任务书。否则，土地管理部门不得批准征地，银行不得拨款或者贷款，建设管理部门不得批准施工。建设单位或投资方应将配合建设工程进行的文物调查、勘探、发掘所需费用列入工程预算并及时支付。”“历史文化名城(镇)和历史文化街区所在地的县级以上政府要组织编制专门的保护规划，并纳入城市总体规划。坚决制止违反保护规划的乱拆、乱建、乱改行为。对具有传统风貌的商业、手工业、民居等街区，应划定重点保护区，对具有重要历史、科学、艺术价值的建筑群，应树立保护标志。因特殊需要在历史文化名城及历史传统街区内进行土地利用和基建项目的，应事先征得城建规划、文物行政管理部门的意见，其建设规划设计方案须经省级建设、文物行政管理部门审核，并报省人民政府批准。各地应对现存的具有历史文化特征的典型村寨、民居进行调查，并予以保护。历史文化名城(镇)或历史文化街区的布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏的，省政府将撤销或报请国务院撤销其历史文化名城(镇)或历史文化街区称号，并追究当地领导和直接责任人的责任。”

　　3。云南省人民政府公布《云南省建设工程文物保护规定》，于2006年7月18日经云南省人民政府第43次常务会议通过。

　　建议：

　　(一)市长牵头，协调相关部门，制定地下文物保护的相关规定

　　由市长出面，协调市政府相部部门，效仿河南、陕西、云南等省，暂以市政府名义公布地下文物保护通知。

　　(二)建立长效机制，由市人大制定公布我市地下文物保护条例

　　为建立地下文物保护工作的长效机制，使地下文物保护工作的审批程序有章可寻，有法可依，由市人大制定并公布地下文物保护条例。

　　(三)本提案由市政府办公厅办理

　　因制定地下文物保护工作涉及部门多，由任何一个职能部门牵头都无法完成，建议本提案由市政府办公厅办理答复。