统管后的纪工委、监察室暂在小市场租房办公，尚未察觉改革变化的老百姓，实际是这场改革的最终受益人

　　

　　4月17日，两位分管不同系统的纪工委书记从一项重要会议旷缺名单上找自己所属监察的人员

　　2007年9月以来的一年半多时间里，志丹县在埋头搞一项命名为“纪检统管”的改革试验。

　　这场试验直接受命于陕西省纪委，其改革所指则是中国当前纪检监察体制中普遍存在的县直部门纪检监察机构顽疾。

　　一年半后的今天，已抵试验交卷的约定期限，而全省范围内以“志丹模式”为蓝本的全面改革计划已呼之欲出。

　　中国当前纪检监察体制中仍普遍存在的派（驻）县直部门纪检组长一职，放在志丹县纪检监察干部的语境里，常被直言不讳地表述为“拐棍”。而拄着这根拐棍的，实际正是各部门“一把手”。

　　本来，按照“一岗双责”，“一把手”不单是单位具体业务工作的第一责任人，还是党风廉政建设和反腐败工作的第一责任人。但配置有纪检组长，长期以来，“一把手”已习惯把党风廉政建设和反腐败工作交给纪检组长，责任也就由“组长们”承担——遇党风廉政问责，纪检组长自然也就成了“一把手”推脱责任的“拐棍”。

　　从2007年9月起，志丹县作为陕西省惟一一个县直部门纪检监察机构统一管理（媒体多称“纪检垂直”）改革试点县，开始大胆推行各项改革。

　　改革的目标，一是要坚决拿掉“一把手”跟前这根“拐棍”；另一方面，要把抽离之后的“拐棍”重新锻造成一把纪检监察利器，反过来对“一把手”独立实施监督。

　　受命

　　为陕西纪检统管探路

　　郭峰，现任中共志丹县纪委派出党群系统纪工委书记。在2007年县里正式推行纪检统管改革时，他已在县城建局当了4年的纪检组长。

　　“干了4年纪检组长，实际没监督过一次领导。”4月15日，郭峰扳着手指头跟记者捋这其中的头头道道。名义上，郭峰是县纪委派（驻）县城建局纪检组长，负责对城建局班子和主要领导进行监督，但他的人事关系、工资都不在纪委，而在城建局，“派驻”有名无实，他说：“我一直觉得自己是城建局的人。”

　　“自己人”来监督班子和“一把手”，这本身不符合纪检监察逻辑。郭峰的体会是：“经济上要依赖城建局，政治上属于城建局系统内，个人仕途升迁又和‘一把手’产生必然关系，再去监督人家从何谈起。

　　事实上，与郭峰一样处境尴尬的县纪委派（驻）纪检组长们，不仅对单位“一把手”监督乏力，就算对单位部下实施监督也同样困难。关于这一点，中纪委原副书记刘锡荣曾经有过总结，纪检组长的部下，事实上也是“一把手”的部下，“一把手”不同意监督，纪检组长就没辙。

　　监督体制上存在逻辑冲突，只是问题一个方面。另一个问题是，被“一把手”赋予党风廉政建设责任的纪检组长们，平时根本就没有时间和精力来“打理”廉政工作。

　　纪检组长一般都进入单位党组，作为班子成员之一，他们往往要分担单位的事务性工作。以郭峰为例，在他任职纪检组长同时，还身兼局工会主席。县里的一个经济适用房小区项目分管也分到他手里，他的工作甚至具体到考察建筑工队。此外，他还不定时承担一部分执法检查工作，“纪检监察成了副业。”

　　孙义忠在这方面的感受更深一些。孙现任县纪委干部室主任（干部室是此次改革专门增设的一个负责统管干部管理工作的机构），改革前，他刚由县广播电视局业务岗位提拔至局纪检组长不久。他原先在局里负责做电视采编工作，每天要撰写大量稿件，到了纪检组长岗位后，他发现自己工作没任何变化，一年到头忙的还是采访上的事。

　　郭峰、孙义忠这些“纪检组长”的体验，实际正是中国当前纪检监察体制中派（驻）县直部门纪检监察机构的集体顽疾。近10年中，有关根除这一顽疾的纪检统管改革的呼声，早已从纪检系统内部扩展到社会各个层面，但地方上真刀真枪的改革动作还十分鲜见。

　　2007年，陕西省纪委确定志丹县为推进该项改革的惟一试点。其试点意图，是要志丹县为全省下一步全面改革探索出一条路来。在改革成功的基础上，准备在2009年向全省推广志丹经验。

　　破冰

　　从编制回收到独立财权

　　2007年9月，担当改革探路使命的志丹纪检统管试验悄然运行。这场在外界并不显山露水的改革，将涉及全县364个部门、单位，最大范围的人事调整波及干部职工2986名，其中仅科级干部就达到1121名。

　　按照改革计划，志丹首先要把县直52个部门单位的派（驻）纪检监察机构全部撤掉，然后在纪委之下重新设立6个由纪委直管的派出（驻）纪工委、监察室，由这6个纪工委、监察室分别对口负责“党群、行政综合、政法、农林水牧、教科文卫、工交财贸”6大系统的纪检监察工作。

　　比如，在原来体制中，公安局、检察院设有纪检书记，政法委设有纪检组长。此番改革，就要撤掉公安局、检察院以及政法委的纪检书记和纪检组长岗位，政法线上所有单位的纪检监察工作，统一交由新设立的“中共志丹县纪律检查委员会、志丹县监察局派出（驻）政法系统纪工委、监察室”负责。这个政法系统纪工委、监察室设在县纪委之下，合署办公，属纪委直管。

　　直管要落到实处，就现实体制层面讲，纪委必须把原先划归到52个部门单位的派（驻）纪检监察岗位编制全部收回来。孙义忠说：“只有编制拿回到纪委，纪工委人员、工资才可以与原先的部门彻底脱钩，身份上才真正算是纪委的人。”

　　既然编制意味着工作岗位和工资，回收编制无疑就伤及部门利益。“对于各个部门，你把人调走可以，但要拿走编制，谁都不乐意。”志丹县纪委书记燕胜利，在改革之初，一度担心过编制问题能否得到很好解决，“各单位都有充足的理由不让你动他的编制。”

　　除了编制，原任纪检组长的进退留转也是一个棘手问题。“纪检组长一般都是单位班子成员，属于单位领导，现在一下子取消这么多领导岗位，他们如何安排？”燕胜利说：“安排不妥，改革的阻力就会骤然增大。”

　　事实上，志丹在此时所面临的编制和人事安排问题，恰好进入体制改革的两个敏感区域。在这个区域内利益攸关方的角力，往往可以影响到改革的进度和深度。记者注意到，在志丹以前，国内已零星有过一些县区进行了与志丹旨趣相同的纪检统管（或叫“垂直”）改革，但改革的结果，要么是纪检组长已抽回纪委，工资还由原单位解决，要么是工资独立，办公还和原单位一起。这些情况背后，无疑都活跃着改革妥协的因素。

　　志丹的纪检改革完全没有给自己留有妥协的余地。2008年1月16日，志丹纪委6大派出（驻）纪工委、监察室正式挂牌时，所有岗位人员的编制已由各部门、单位向县纪委、监察局划归到位。

　　志丹县委还给了纪委更大的“人事自主权”，在派出（驻）纪工委正副书记（监察室主任）和正副科级纪检、监察人员的任用上，把提名权留给了纪委。财权方面，县委、政府将各派出（驻）纪工委、监察室列为二级拨款单位，工作经费由县财政直接划拨，纪委、监察局只是会同县会计结算中心进行适当的监督管理。

　　志丹的改革甚至已经关照到统管后6大派出机构的形象独立，在办公场所上，确定既与原部门分开又与纪委分开。孙义忠说：“纪工委成立时，还没有专门的办公地方，当时有建议说先跟纪委挤在一起算了，但领导否定了，后来专门在城南小市场租了一个简易楼，办公一定要独立。”

　　分寸

　　纪工委要帮“一把手”少出乱子

　　人事与财权独立，奠定了志丹纪检统管的基本框架。但在燕胜利看来，改革能否真正上路，还在于统管之后的纪工委、监察室能否适应新的角色定位，“到底敢不敢监督‘一把手’”。

　　5月5日，燕胜利在他的办公室谈起纪工委起步工作的状况，颇觉得有扶新人学步的意味。当初纪工委成立，随之配套有一系列关于纪工委如何开展工作的办法和制度出台。其中一项，要求“各部门、单位党委会议和有关行政领导会议、党风廉政建设会议、领导班子民主生活会、人事推荐、职称评定、评优树模会议，以及研究全局性工作部署、重要改革、重大物资采购、重要决策、大额度资金使用、建设项目等会议必须通知纪工委、监察室派员参加”。

　　本来，这项制度用以保证纪工委对监督事项最起码的知情权，但一些单位并不照办，没有通知纪工委。“我怕纪工委书记刚来抹不开情面，给他们开会时，我讲，如果哪个单位没有通知你们，你们不好处理，把名单给我拿来，纪委来处理。”

　　纪委的做法意在给这些刚刚走马上任的纪工委书记打气撑腰，但燕胜利却发现，宣布举措后，竟然没有一个人提交名单。作为这场改革的操刀手，燕胜利曾担心，体制上虽然垂直了，但从旧体制走出来的干部思想不能垂直，“如果仍然抱着你好我好大家好的思路，纪工委就成了摆设，改革就没有收效。”

　　事实上，同样的担心还来自密切关注志丹改革的省纪委领导。2008年8月8日，省纪委副书记、监察厅厅长龚汉江在志丹调研改革时，就提醒：“问题的核心不在机构变来变去，不在增加什么设置，而在监督，目的就是如何更有效地监督。”

　　有关这一问题的解决，志丹后来通过更为严格的问责制度来加强纪工委的权力。“凡涉及‘三重一大’，单位的重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排以及大额资金使用，必须让纪工委知道。”燕胜利说，纪工委发现单位一次不通知，要责成单位讲明原因，二次不通知，就要对相关领导实施问责、问廉、问效，如果三次不通知，显然有意逃避监督，那么年终目标考核中，纪工委在一些考核项目上将实行否决。

　　志丹强势推进改革试验的力度，但另一些细节显示出这场改革应有的分寸。早在2007年9月以前，志丹第一次上报改革方案时，为了突出“直管”属性，原拟定6个纪工委分别以数字编号，用“第×纪工委”命名。但这种命名方式被否定了，现在使用的名称实际经过了刻意修正。

　　燕胜利说，一是调整后的命名方式更为直观，另一方面，也考虑到“第一、第二”这种叫法比较刺耳，“让派驻监察机构与原单位彻底分开，但监督对象和我们不是敌对关系，纪工委也不是等‘一把手’出了乱子就去查问题处理人，我们同样有责任帮助班子和‘一把手’少犯错误，不出乱子。”

　　燕胜利因此经常提醒纪工委书记要摆正位置，“我们仍然是党内监督，是在党章规定的范围内开展工作，纪工委对于监督对象，应该为他们的决策和执政提供党纪法律方面的咨询，当好助手。”

　　志丹纪检统管的这一理念，转化到纪工委工作流程当中，具体操作模式可以描述为：纪工委必须参加部门、单位“三重一大”会议，当发现“一把手”和班子的决策、行政有违背党纪甚至法律的地方，就要立即指出并责成改正。

　　“这是从源头上完善对权力的监督制约，提前对公权设置防线。”燕胜利对此次改革中探索出的一套工作模式倍加推崇。

　　新题

　　政法纪工委书记能否挂政法委副书记

　　可以看见，从纪工委人事、财权的彻底统管，到保证纪工委独立实施监督的一系列制度办法出台，志丹在推进改革进程的强度方面，已然选择了铁腕之路。但在纪工委开展工作的方法、分寸问题上，志丹的改革理念亦有怀柔痕迹。这种怀柔无疑正是基于对党内纪检监察性质的准确领悟，同时又含聚了改革者对改革进程循序渐进的持重把握。

　　铁腕与怀柔背后，其实还有更为丰富的改革智慧值得后续改革者去揣摩和领会。而志丹纪检改革走到今天，已抵省纪委力争在今年上半年推广其改革经验的约定时刻，好消息是，早在2008年7月，改革施行逾半年，省纪委常委高宵一行即对志丹纪工委的运行状况进行了专题调研，随后对改革成果给予了高度肯定。延安已正式以志丹成果为蓝本，在全市推开统管改革，榆林市纪委，以及靖边等一些周边县区，也接二连三派人赴志丹考察学习改革经验。

　　4月16日，一年一度的中共志丹县纪律检查委员会全体会议召开。以往，各局纪检书记、组长一年的全部纪检工作，几乎就是年头参加这一次全会，年尾再来听一次总结会。而这一次，新纪工委的工作成绩成了全会的亮点。

　　据统计，2008年以来，志丹6个纪工委初核案件18件，实施警示训诫14人。其中，行政综合系统纪工委对县药材公司经理利用职权、牟取私利的问题进行查处，给予行政警告处分；教科文卫系统纪工委对群众反映一农村完全小学代收保险费问题进行查处，给予校长行政警告；农林水牧系统纪工委参与县农机中心加重农民负担案件查处，给予主要领导和分管领导相应党纪处分。

　　在一个县范围内，纪工委在一年时间内拿出这样的数据和案例，足以让县一级领导干部侧目。而更深远的意义还在于，这个数据已在志丹甚至更大范围内，实现了多少年来派（驻）县直部门纪检监察机构办理纪检案子零的突破。

　　志丹纪检统管改革的探索还在继续。

　　5月10日，记者拿到一份志丹县纪委拟向上级提交的改革汇报材料，材料中说，在实际工作中，纪工委又遇到了新问题，其中一个问题是，“政法系统纪工委，由于所负责联系的公安局、检察院、法院、政法委的主要领导为副县级，从干部管理权限上来讲，这些领导干部是上级纪检监察机关的监督对象，开展工作有很大的难度。”

　　纪委提议的解决思路是，能否让政法系统纪工委书记兼任政法委副书记（不占领导职数）。