治水VS拆迁:一场拉锯战
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去年12月23日，广州市立下河涌治理军令状，一年半内投入486亿治水的豪气全国轰动，被媒体称为“一天投入一个亿”的治水行动。
豪气干云的开头之后，5个多月来，广州河涌整治行动似乎沉寂下来。有网民纳闷:难道治水行动这么快就偃旗息鼓了?
实际上，一场“暗战”正在平静的水面下进行着。如同不少重大公共工程一样，广州河涌整治行动也陷入了征地拆迁“持久战”。
征地拆迁已经不仅关乎治水，也考验着一座城市的法治程度和文明指数，更是一个拷问社会的问题，关于如何“摆平”公权与私权的关系。
为了在明年亚运前完成河涌水环境综合整治，广州必须在今年9月之前基本完成相关征地拆迁工作。在这个静悄悄的黎明里，潜伏着大与小的博弈、公与私的争论、情与法的踌躇……
赌博心理VS讨价还价
“一亩地要价一栋别墅”
广州全市河涌有121条，总长388.52公里。一般来说，河涌两侧6米以内是“截污红线”，要敷设截污管道，因此河涌两侧6米内的建筑无论是否违章一律拆除。仅广州中心城区最主要的20条河涌，其“6米必拆范围”内的建筑面积就达到80万平方米。此外，污水处理厂、人工湖、调水补水工程都涉及大量的征地拆迁，拆迁总量难以统计。
征地拆迁在农村遭遇抢种风。白云区大朗村，这里是石井河污水处理厂进场总管必经之地。今年1月，广州市治水办工作人员到村里悄悄进行实地勘察，敏感的居民闻风而动，知道这里即将征地，马上在征地范围内密密麻麻地栽下细叶榕树苗。
在农用地征地补偿中，按照青苗补偿办法，菜地每亩补偿3000元左右，而树木则是按棵补，最高每棵可以补贴2000元，如果这样算下来，一亩地要补偿500多万元。
5月中旬，记者再次来到大朗村，发现菜地里的树苗已经长出郁郁葱葱的叶子。对此，大朗村的村民直言不讳:“都是为了多弄一点赔偿款。”村民黄某说，邻村白云湖征地拆迁，每亩菜地获得10万元征地补偿款，凡是家里征了地的都发了财。
“但是谁知道他们这次对树苗补不补呢?”村民徐叔不像村里的年轻人那么乐观。他听说，治水办的人来勘察的时候已经拍了照片，证明这些地之前是菜地，并且声明不会对之后种植的树苗进行补偿。徐叔说:“现在就当是赌博了，赌赢了就可以赚很多!”
那边厢，市治水办抱怨村民要价过高。一位官员说:“有的村一亩地要价几百万元，等于征一亩地要补一栋别墅!”
白云湖是广州规划中最大的人工湖，该湖建成后将引北江水补充石井河，改善石井河黑臭的现象。但目前白云湖的征地也陷入胶着状态，该湖征地拆迁涉及石井河上游十多个经济联社。先签约的几个经济联社达成的补偿标准低，后签约的标准高，这样一来先签约的又不干了，还没签约的经济联社则在观望中……
城区征地同样不易。据了解，广州市国土房管局2004年曾经制订过广州市8个中心城区的最低补偿标准，但目前广州市的房价比2004年已经翻了1倍。评估机构的评估价又往往与居民的心理价位有差距，导致居民产生不信任感，这无疑增加了政府与居民沟通的难度。
广州市治水办专家郑航桅说，治水最难的不是技术，而是征地拆迁。广州可以借鉴国际国内很多成功的治水经验，但短时间内进行如此大规模征地拆迁，没有可供借鉴的经验。
越秀模式VS海珠模式
利益引导和行政协调“两条腿走路”
一位参与治水的官员对记者说:“我看到街上的报纸封面都打出标题，说越秀区治水征地每平方米补1.3万元，我的反应就是:‘哎呀!这会不会抬高全市的征地补偿标准?会不会鼓励某些人漫天要价?’”
目前，广州市河涌整治征地拆迁工作基本交由各区分头进行，而进展较快的两个区分别是越秀区和海珠区，然而两区推动征地拆迁工作的方式却略有不同，分别形成了“越秀模式”和“海珠模式”。
越秀区东濠涌在古时曾是广州的护城河，如今却是几近干涸的半封闭水沟。为加快东濠涌等河涌的征地拆迁，今年3月19日，越秀区出台《越秀区河涌综合整治沿线房屋拆迁补偿细则》，规定住宅拆迁补偿不低于8000元/平方米；同时，只要业主在今年7月31日之前搬迁并交出被拆迁房屋，按照相关标准，就可获得最高每平方米13360元的补偿。
最近记者在越秀区回访时了解到，从3月19日政策出街后至今的55个工作日内，该区已有576户拆迁户签订了补偿协议。许多居民表示，为了得到高额补偿，会尽力在期限之内交出房子。
业主们获得的将是高额补偿。记者在越秀区建设局看到一份已签订的拆迁补偿协议:该房屋面积约56平方米(住宅、框架结构)，房屋补偿价为50.12万元，按期搬迁奖励25.45万元，房屋搬迁费、有线电视等其他费用8600元，总补偿价约76万元。业主获得的补偿款足够其在相近地段购买楼龄更短的二手房(东濠涌沿线被征地住宅楼龄多在20年，而均价仅6000元/平方米左右)。
越秀区征地拆迁以“利诱”取得破局，代表了征地拆迁中的一种思路———征地拆迁其实就是利益问题，老百姓能获得越好的利益，征地拆迁也就越顺利。但越秀区的做法也引起了一些争议，争议的焦点就是“价钱是不是太高了”。
越秀区有关部门解释说，8000/平方米的补偿标准符合目前越秀区房价的现状，而适当的鼓励措施也是为治水争取宝贵的时间。满堂红地产研究部总监龙斌从地产专业人士的角度指出，在征地拆迁中，被拆迁方实际上一直处于弱势地位，越秀区的案例其实是为今后重大项目征地拆迁提供了一个大方向，即公共利益与个人利益需要找到“合理的平衡点”，政府应该聘请公正的机构评估房价，以此保障居民的利益。
而海珠区的征地拆迁则体现了较高的行政能力和协调能力。该区征地拆迁最高补偿标准为3700元/平方米。其中，康乐涌是海珠区最主要的污染河涌之一，4月中旬海珠区政府已经与康乐村周边村达成征地拆迁协议。
过程中也有阻力。比如凤阳街道的拆迁户普遍存在观望心态，街道工作人员选出两户最容易“突破”的居民，率先迅速签订征地拆迁补偿协议，有了这两户做“先例”，其他居民也纷纷签订了协议。南洲街道则出现了抵触心理较强的被拆迁户，街道于是发动其亲朋好友、村社领导进行耐心劝说，最终使其同意签约。
有专家指出，“越秀模式”代表的“利益引导”，和“海珠模式”所代表的“行政协调”其实是一枚硬币的两面，一个人的两条腿。一方面，利益补偿标准越来越市场化、补偿机制越来越规范化是必然的趋势；另一方面，征地拆迁仍然是国家行为而非土地买卖，因此行政协调也必不可少。只不过，利益引导耗费资金成本，而行政手段往往耗费时间成本。
公权VS私权
先行先试探索法律解决途径
在利益引导和行政协调之外，广州治水征地拆迁也在寻找法律救济途径。广州市法制办成立了由30名优秀律师组成的顾问团，顾问团的其中一项任务，就是为治水征地拆迁提供法律顾问服务。
针对征地拆迁过程中抢种事件频发的问题，前不久广州市法制办专题做出研究，建议各区在征地之前对地块现状进行拍照或摄影取证。根据广州市政府2008年底发布的《关于加快推进河涌综合整治和污水处理工程建设的通告》(穗府[2008]53号)第六条规定:“本通告发布之日起，对建设工程用地范围内的新建建(构)筑物和建(构)筑物的扩建部分以及新栽种的植物不予补偿。”
通过这一方法广州已经成功化解数起抢种事件。车陂涌的氮肥新村污水管道工程，在污水管道必经路段，被棠东村在仅有的1429平方米施工用地上抢种了10637棵经济树木。村民每亩征地补偿款要价三四百万元，但最后接受了政府的补偿:每亩补偿20万元。
律师李朔对此提出了一种补充意见。他认为，在自留地上种植什么品种的作物是农民的权利和自由。如果要认定某些作物是抢种的，不在补偿范围，征地部门除了举证作物种植时间是在征地红线划定以后，还要举证农民确知其农地在征地范围内而恶意抢种。如果具体征地范围没有在村里公示，就不能认定村民是恶意抢种。
这个例子说明征地拆迁的法律困境。李朔指出，我国法律对私有权限没有明确界定，而行政权力则有各种实施细则，行政权力的可实现性明显高于私权，造成行政权力侵犯私权的事例时有发生。另一方面，同样也是因为私有权限没有法典可依，公私权博弈只能靠协商，以求达成一致意见，除此之外没有什么法律途径。“人家有权利开价，政府对此心知肚明，所以不管对方开多高的价都要谈。”
广州市法制办主任吴明场对此有自己的思考。“我们过于忽视个人权益，确实有侵犯个人合法权益的事情。以‘重庆钉子户’事件为标志，个人权益得到极大的重视。但这也容易从一个极端走到另一个极端。公共权力凌驾于个人权益，这肯定是不行的；但如果个人权益极度膨胀，社会就没有发展。”
吴明场指出，国务院《城市房屋拆迁管理条例》中保留了政府“行政强拆”的权力，但近年来广州很少使用行政强拆，只把它作为最后的手段。这体现出广州运用行政手段非常慎重，但很多重大工程进展困难重重。“上海市每年行政强拆有1000多宗，南京市每年也有上百宗。”
广州大学法学院副院长刘兴桂教授指出，行政强拆等强制手段政府应当慎用。现阶段公权与私权的博弈仍然表现为政府强势，《物权法》对私有权限的界定很抽象，正好说明了这一点。他呼吁政府在决策过程中多让民众参与，避免“滥用公权”。
本报记者曾妮陶达嫔刘静实习生王俊黄巧雯
■访谈广州大学法学院副院长刘兴桂建言
讨价还价信为先摆平拆迁慎用强
记者:在公共工程的征地拆迁中，政府与居民难以就补偿标准达成一致，而《土地管理法》中也缺乏实施细则，比如没有明确评估是否应当由政府和居民共同聘请第三方机构。您认为法律在这方面应当如何进一步完善?
刘兴桂:土地房屋征收主要是基于《土地法》和《物权法》的规定，但细则是各地政府制定的，各地政府出台的政策、办法决定了征地拆迁、补偿标准、补偿谈判程序等。当然，出现分歧时由第三方评估机构评估以确定参考标准已成惯例，但问题是评估机构往往也会依据地方政府的文件，所以被拆迁人不满意的多，这也是为什么很多纠纷到了法院还得再评估的原因。
我认为，完善的方向在于:地方应及时修改相关补偿标准，最好与每年的经济统计数据挂钩，此外成立评估专家委员会，对初次评估不服的，可以从专家库中选专家进行复评。再不服，可以走仲裁或诉讼途径。完美的办法是没有的，但这一程序可以缓解或消除一些纠纷。
记者:目前城市征地拆迁仍是国家行为，政府保留有行政强拆的权力，但是近年来广州很少使用这种手段。您对此怎么看?
刘兴桂:行政强拆虽效率很高(避免了漫长的诉讼、执行过程)，但合法性还是存在问题。另外，考虑社会稳定和行政管理部门的责任，行政强拆还是少用为妙，但如涉及公共应急事件和公共安全(如抗洪、救灾、重大政治军事外交经济社会管理需要)等重大问题，也是可以用的，政府不要从一个极端(积极作为)转向另一个极端(不作为)。
记者:在广州市的征地拆迁中，出现了不少抢种现象，农民希望以此获得高补偿。《土地管理法》规定，农用地征地仍然按照年平均亩产值的倍数计算，但城市内农用地的实际价值早已不是用亩产值可以衡量的。有官员呼吁农用地与国有土地“同地同价”，您认为这在法律上有什么实现的路径?
刘兴桂:我认为农用地价值评估也可以突破平均亩产的限制。我国土地的分类制度把农地和建设用地区分开来，其实这是一个半边道理:给农民补偿时按农地，出让拍卖时卖的却是建设用地的价。我认为法律上可以设立商业征拆应按土地市场评估价值进行补偿的方式，但公共建设项目征拆不宜如此规定。
记者:有人说“重庆钉子户”事件发生后，公众过分注重个人利益，漠视公共利益，漫天要价和抢种抢建就是例证。您认为当前公众和政府对于公权与私权的认识有什么变化?
刘兴桂:一些议论是没有道理的，现在还是政府强势。公共利益的认识和界定是一个法律问题，更是一个政治的和社会的问题，主动权还是在政府手上，立法上《物权法》规定只能如此抽象，法律有限而生活无限。政府应当建立决策的民主参与和科学决策的程序，不要看着地图就划出征拆范围，要听取意见，尊重私权，尊重多数人合理意见，科学论证，抛弃局部和部门利益、短期利益考虑，并履行法定的、公开的程序，容许相对人异议、抗辩或选择诉讼等其他救济途径。一定要克服“公权无限”的旧有观念，没有法律依据和人民支持的公权行使很容易蜕变为“滥用公权”。
本报记者曾妮
■链接
中心城区治水征地进展
越秀
广州中心城区越秀区到明年将完成四大河涌综合整治工程。今年3月中旬，《越秀区河涌综合整治沿线房屋拆迁补偿细则》正式出台。从3月19日政策出街后至今的55个工作日内，已有576户拆迁户签订了补偿协议，相当于每天新增10户拆迁户签订协议。
海珠
至2010年，海珠区将完成7条主要河涌、2条一般河涌的综合整治，总长达32.2公里;兴建蓄洪补水人工湖(海珠湖)1个；水浸街治理65处等。目前，海珠治水任务已完成近三成。其中，黄埔涌和龙潭涌综合整治工程已基本完工，西碌涌、石榴岗河、磨碟沙涌整治已进场施工；琶洲涌整治工程正在进行施工招标；康乐涌、赤沙涌、北濠涌综合整治工程正在进行初步设计，计划6月底前全部进场施工。海珠湖正在组织勘察设计招标工作，计划6月底前稳定设计方案。
荔湾
荔湾列入本次整治的共30条河涌，12条必须进行综合整治:花地河、大沙河综合整治工程已基本完工，其余10条主要河涌的选址意见书已全部批出，目前正在办理用地预审。
荔湾已于今年1月起全面开展对调水补水项目、主要河涌、一般河涌施工用地范围的征地拆迁摸查工作，并着手征地拆迁各类手续的办理。目前大部分主要河涌的征地拆迁概算已经审核，所有河涌正在进行动迁，其中已有7条河涌共签订了70多户拆迁补偿协议。目前具备条件正在进行施工及推进的项目有14项。荔湾区农水局称，有些河涌不需征地拆迁，而是从村里借地，等施完工后再恢复原貌。
天河
天河区共有5条河涌整治任务，主要以车陂涌为主，车陂涌全长25.4公里，从南至北贯穿整个天河区，全线大部分没有进行整治，未整治长度为全区之最，占用河道河岸建筑物为区内河涌之最，保护人口为区内河涌之最，灌溉面积为天河区河涌之最。
目前，该涌的征地拆迁已完成66%，已签订征地拆迁协议56份，其中，征地385.17亩，借地17909.02平方米，拆除房屋29650.18平方米，完成投资16597万元。其余4条河涌，即谭村涌、程界涌、棠下涌和深涌四条河涌目前正在进行征地拆迁摸查工作。
白云
大坦沙、江高石井、龙归、竹料污水处理系统已签订征地拆迁协议471份，征地373.69亩，借地6488006平方米。已支付征地拆迁款4.683579亿元。目前已完成征地拆迁计划85%。
猎德污水处理系统已签订征地拆迁协议55份，征地163.77亩，拆迁86321.97平方米，已支付征地拆迁款3.38599083亿元，预计总支付5.4亿元。目前已完成征地拆迁计划68.2%。
黄埔
截至5月，黄埔区已经签订征地拆迁协议面积达到65000平方米，已支付征地拆迁款208亿元。
闫业伟刘静胡良光陶达嫔姚艺曲
专题策划统筹曾妮