李小萌：欢迎来到《新闻会客厅》。今年7月份是全国县级以上人大设立常委会三十周年的日子，在这三十年当中，县级以上人大常委会究竟发挥了什么样的作用，该如何做出客观的评价，今天就请到了全国人大常委会法工委前副主任张春生先生，同时他也是全国人大常委会办公厅的特邀专家，欢迎您。我想第一个问题就是要问您，为什么全国县级以上人大常委会设立三十周年，是一个值得也需要我们记住的日子？

　　张春生：设立常委会对我们国家政治生活是一件大事，因为1979年以前，它是不设常设机构的，这对于人民代表大会制度发挥作用，它有一定的障碍。1979年以后设了常委会，它应该说在我们的政治生活、经济生活、社会生活当中，作用相当突出，从这个意义上说，这一年，三十周年是值得纪念的。

　　李小萌：您刚才也说了，如果地方县一级以上的人大没有常委会这一级组织，它会存在一些障碍和弊端，这些障碍和弊端是什么？

　　张春生：因为我们的地方各级人民代表大会，包括省、市、县这三级都处在相当重要的地位，如果光有一个代表大会，这个代表大会每年就开一次会，它时间有限，日常的国家权力机关怎么运作，是个空白，《宪法》赋予了地方各级人大几项重要的权力，比如立法权，比如说对法院、检察院、政府的监督权，还有一些重大事项的决定权，另外还有一些对于人事的任免权，这些权力全靠代表大会来行使，它是行使不过来，它一年一次会。

　　李小萌：休会的时候就没人管了。

　　张春生：没人管了，它应该有一个常设机构来行使人大的部分权力，才能保证这个权力机关的工作，这个运转不至于中断。

　　李小萌：在1979年以前这样一种弊端已经明显地显现出来了吗？

　　张春生：是有这个问题，咱们1979年以前的《宪法》，主要第一部1954年《宪法》，1954年《宪法》规定了这样一个体制，从省到乡，这几级人大，召开代表大会，这个是一样的，代表大会当中，代表大会要选举一个人民委员会，这个人民委员会用现在的话说是一身二任，一身二任怎么讲呢？它首先是代表大会的执行机关，就是相当于一个政府，人大的决议由它来执行，同时它还兼着一个职能，就是它又是代表大会的常设机关，就是它监督政府、法院、检察院的职责，也在它的身上，它是行使两项职能，这两项职能行使起来，它有内在的冲突，比如说就监督政府来说，它既是执行机关，是政府，又是常设机关，是常委会，常委会监督政府，从这个角度来说，它是等于自身监督自身，所以这个监督就很难实现，所以当时有些地方，它不能按时开代表大会，这跟它的监督工作不到位有关，到时候它一做起报告来，它没得可讲，就是问题，所以往往不能及时开代表大会。

　　李小萌：那为什么地方的人大常委会没有和全国人大常委会同时设立呢？

　　张春生：当时我们这个体制应该说在相当程度上，是沿袭了苏联的体制，苏联就是人民委员会的体制，这个问题曾经有一个转机，这个转机是什么？当时的全国人大曾经设想一个方案，就是在地方人大设立常委会，当然这个转机也是当时形势推动，因为1956年召开了党的第八次全国代表大会，八大有一个重要精神，就是扩大民主，健全法制，它的题中应有之意就是把我们的根本政治制度人大制度健全起来，所以在人大这边就考虑方案，向中央提出报告，这个报告里边一个很重要的内容，就是在省、市、县，在代表大会要产生一个常设机构，跟政府分开，设常委会，当然除了这个以外，还有别的，比如赋予地方立法权，在全国人大设专门委员会，都考虑了，但是也是因为形势使然，1957年上半年提出这样一个报告来，到1957年下半年一反右派，这个报告也被搁置了，所以就没有实行得了。

　　李小萌：那1957年到1979年这还是过了二十年。

　　张春生：过了二十年，这个二十年当中，我们国家实际上处在一个不太安定的状态，这个问题再次提出来是1979年，1979年，因为咱们党开了十一届三中全会，发展社会主义民主，健全社会主义法制，在人大这边恢复了工作，修改地方《组织法》，就提出来，要把这个地方的常委会建起来，大致过程是这样的，就是1979年的法制委员会一成立，就起草这个草案的修改稿，这个修改稿提出来，发到地方征求意见，这件事情回来以后就向法制委员会的领导做汇报，当时法制委员会领导层是我们老一带的革命家彭真同志，综合了各方面的意见，我记得他在1979年5月17号给中央写了一个报告，就是关于地方人大建设问题，可以有三个方案，第一个方案，就是用法律的形式，把当时的革命委员会固定下来，因为文革当中，也把人民委员会取消了，它组织一个革命委员会，而第一方案把这个革命委员会确定下来。

　　李小萌：还叫革委会吗？

　　张春生：革委会，但是他接着就说一句话，他说这个方案可能会有很多的不同意见。说第二个方案，在形式上恢复人民委员会，但是这个人民委员会恢复了，是取消了革委会了，但是这个没有解决一个实质问题，什么呢？扩大社会主义民主，健全社会主义法制，可能没有解决这个问题，人家还会有意见。第三个方案，就是在地方人大，省、市、县三级建立常委会，乡不建常委会，成为一个人大的常设机关，跟政府分开，解决日常监督问题，他说这个方案可能比较稳妥。这个报告我记得是5月17号报当时中央秘书长是胡耀邦同志，他当天看了就批给了党中央当时的主席、副主席，邓小平看了报告提出来，邓小平说我赞成第三个方案，意思就是要建立常委会，同时他说因为这个问题跟当时的《宪法》还合不上，咱们那个时候的《宪法》是1978年《宪法》，没有说在地方建立常委会，所以相应地也修改《宪法》这一条，别的条目可以不动，所以这个原则后来经过中央常委的讨论，就确定下来了，就是要建立常委会。按照这个形势，当时的法制委员会起草地方《组织法》的修改草案，把这个问题提出来，送交当时的五届全国人大二次会议审议，在二次会议经过充分地审议，就通过了这个修改草案，而成为正式的法律。相应的在五届人大二次会议上，把人民委员会也改成了人民政府。

　　李小萌：当这个决定做出来之后，全国肯定不是同时这些机构就全部设立起来了，第一个设立的地方人大常委会是在哪儿？

　　张春生：第一个设立，好像是西藏，第一个设立了，以后就逐步，大概在1980年这一年之内，基本上就全部设立了。

　　李小萌：在1980年的时候，全国人大常委会还组织了一次座谈会，就专门沟通地方人大常委会这个工作的问题，当时彭真同志还发了一个讲话，他特别提到说，人大不是养老院，不是清谈清谈、建议建议就行了，要行使权力，要工作，这又是针对什么样的现象说的？

　　张春生：我想这里边有两层含义，第一层，它有现实的针对性，它针对什么呢？实际上是针对一部分地方，我们的组织部门对人大机构的组织建设，不是很重视，当成安置性的工作，这样就难开展工作。第二个，也有些过来的同志，本身思想上对这个机构也不重视，觉得反正我是最后一站了，对付对付就可以了，当时有一个说法，老同志不用怕，不到政协到人大，他就是以为过渡一下就退休了，这是一种针对性，觉得你这样想，这样做，是不合适的。第三个含义在哪儿呢？就是他为什么讲形势呢？就是我们的人大现在面临着繁重的发展民主健全法制的任务，比如地方立法的问题，加强监督的问题，它面临这样繁重的任务，所以你如果用这个心态来对待它，那很难实现《宪法》这样一个规定，这项任务你担负不起来，所以他这个提示非常重要，事实证明，它对于以后我们这个地方人大的建设，不论从指导思想，不论从组织上，都意义很重大。

　　李小萌：前面您是帮我们回顾了县级以上地方人大常委会设立的历史过程和背景，这样一级机构设立了以后，它的意义究竟是在哪里？

　　张春生：地方人大常委会的设立，加上它的工作，它在相当大程度上激发了人民群众主人翁的责任感，这个权力机关可以按照地方的实际情况开展立法，依法进行监督，对于我们国家的民主法制建设起了重要的推动作用，这一点在地方人大工作的同志感触都是很深的。

　　李小萌：比如说在立法这个权力的行使上，人大常委会是怎么样做的？

　　张春生：这个三十年当中，地方人大不论从它的组织还是工作，它有一个逐步深入的过程，对地方《组织法》、《选举法》有关的法律进行多次修改，这个修改是体现了这个深入的过程，比如就地方立法来说，1979年把这个立法权只是授给了省级人大，后来又一个发展，就是把立法权再延伸到省会市、较大市，因为这些地方一般的经济总量比较大，人口比较多，又是当地的政治经济文化中心，把它延伸下去，也有了一定的立法权，但是这个立法权程序上留了一道，就是说它代表大会也好，常委会也好，通过的法律，要报省里来批准，所以这些年地方立法工作搞得很活跃，要按立法总量来说，地方的立法，就从本地需要出发，制定的地方性法规，应该说是超过了八千件，这些年立法法规做了清理，实际起作用的恐怕要超过七千件，这些法规应该说对于地方的改革也好、发展也好、稳定也好，作用是很大的。

　　李小萌：刚才您讲了，地方上八千多件新的立法都和地方人大和常委会有关系，这些地方性法规对于当地的经济社会的发展起了什么样的作用？

　　张春生：就它的内容来说，大部分应该说归列成两类，一类就是把法律细化，特别是把经济管理、行政管理的法律细化，因为我们这个国家大，沿海内地、城市乡村发展不平衡，有些行政法规、经济法规因为中央规定得很细，在地方行不通，在沿海能实行，内地实行不了，城市能实行，乡村实行不了，这个法规把它细化，细化从实际出发，就变成可执行的东西了。

　　李小萌：能举一个例子来讲这个问题吗？

　　张春生：比如说我们的《劳动法》，我们1994年通过的《劳动法》有一条很重要的规定，就是最低工资保障制度，它是个什么意思呢？现在劳动力进入了市场，雇主、用人单位跟雇员，劳动工资是定合同的，双方商量好了，你月工资是多少，就定下来了，但是为了防止雇主、用人单位过低地压工资，国家从公权力上要干预一道，就是我定一个标准，你再低，不能低于我的最低工资，当时1994年制定最低工资标准的时候，有争议，一种意见说，你《劳动法》，你就把最低工资标准写在法上，写具体了，五百块、六百块，然后各地都执行这个，有什么好处？有利于劳动力的保护，也有利于劳动力的流动，但是另一种意见说，你这么写行不通，后来我们自己去调查研究，在《劳动法》上写这个，确实行不通，什么呢？它有一个沿海内地发展不平衡的问题。当时我们在广东调研，像它是特区，它在珠江三角洲，它的最低工资是比较高的，西部地区，像贵州、甘肃、青海最低工资很低，如果写在法上，一体执行，按照广东的执行，西部地区拿不出来，按照西部地区执行，广东工人就要受损失，所以《劳动法》只能这么说，说国家实行最低工资标准，这是个大原则，但是最低工资的具体标准，由省、自治区、直辖市来规定，这两款配起套来，适合国情，所以这个地方立法起了一个什么作用呢？它对于中央的法律、行政法规，起补充细化的作用，就使得国家的法律法规就变成可以在各地执行的东西，它起了这么一个作用。

　　李小萌：可能有一个问题还需要您帮我们明确一下，为什么一定要赋予地方的人大适度的这样的立法权？

　　张春生：这个东西归根到底是两个出发点，一个出发点就是要发挥两个积极性，我们的《宪法》写了个原则，就是在中央的领导下，发挥中央、地方两个积极性，才能把我们国家这个建设搞好，毛泽东主席还有彭真委员长在世，他经常举一个例子，他说欧洲的领土跟我们中国的领土相差无几，但是欧洲自古就分成若干小国，每个小国都有发展自己的积极性、主动性，有主动权，说这是它发展快的一个原因，当然不止这个原因，我们国家从古代就是个统一的国家，我们现在也要维持国家的统一，但是并不等于你大事小事都由中央来规定，都由中央来规定，所以赋予地方立法权，它是发挥地方积极性一个重要举措，三十年也证明了这个东西，两个积极性比一个积极性好。第二个原因，就是我们国家大，发展不平衡，这个不平衡带来一个什么后果呢？就是中央，特别是行政管理、经济管理的法规，你原则可以定得很细，就带来一个问题，沿海能实行，西部实行不了，城市能实行，乡村实行不了，你要给它一个空间，让它对你这个法律做细化，做补充，这样就使得我们这个法律适应各地的情况，就能普遍实行，所以从这两个意义上，赋予地方立法权是很必要的。

　　李小萌：这是它必要性的一面，另外，这三十年地方立法的立法权行使到现在来看，又存在什么样的问题吗？

　　张春生：现在需要解决的一个问题，就是克服这个部门保护的问题，所谓部门保护是什么呢？因为地方立法，立法主体在常委会，往往立法的起草在行政部门，各个部门，因为我们这个行政体制改革不很到位，现在残留着一个部门权益，往往利用地方立法，起草当中、审议当中，部门扩大自己的权力，权力背后就是利益，有一个说法，就是防止部门利益法制化，我把我权力扩大，背后有利益，这往往表现在什么呢？比如争审批权，争许可权，争处罚权，争收费权，有这个东西，这个东西是一大障碍。为了克服这个问题，咱们的《组织法》、《立法法》采取了几个措施，第一，凡是地方部门起草的法规，要交政府的法制部门统一审核，由法制部门这个综合部门提给政府的常委会议全体会议，由省长、市长主持协调，不许地方利益，不许部门利益冒头。第二个措施，就是在常委会审议当中，实行一种统一审议制度，什么叫统一审议呢？就是在常委会审议环节当中，既有常委会组成人员提意见，也有各专门委员会提意见审议，然后它要有一个法制委员会，要对各方面的意见，包括会外的意见统一来审议，统一审议达到一个什么目的呢？提出进一步的修改稿，它要综合各方面权衡提出修改稿。再一个，到最后表决提出一个统一的表决稿，这个环节就做一个过滤，就把不适当的部门利益排除掉，所以这个统一审议，它起这样一个作用，统一审议也好，政府的统一审查也好，出发点就是一个，保证法制统一。法制统一它是三层含义，第一，我们一切法的渊源，法的形式，都不能跟《宪法》抵触，下位法不能抵触上位法，比如说法律不能抵触《宪法》，地方性法规就不能抵触法律，这是第二层含义。第三层含义，法律之间、法规之间也不能互相抵触，这样几个立法的程序、环节它是要防止部门权益。

　　李小萌：部门之间的互相监督，包括政府部门和人大之间的这种关系，可以相对来说限制部门的保护主义的出现，可是还有一个问题，就是地方性利益的自我保护怎么来解决？

　　张春生：地方保护并不突出，这个为什么呢？咱们现在立法有一个监督制度，就是备案审查制度，地方性法规省级的，省会是较大市的，它是要求你在三个月内报全国人大常委会备案，报国务院备案，这个备案就备查，如果发现了有越权抵触地方保护的现象，这边是通过审查有权撤销的，这个把得比较严。所以这三十年，说明显的地方保护看不到，但是地方有些政策性的东西，难免出现这个东西，难免有，但是通过立法，逐步就消除，这个不明显，比较明显的是部门保护。

　　李小萌：地方人大的立法权和全国人大的立法权这个范畴的不同是在哪儿？

　　张春生：这个问题提得很好，就是咱们的体制，立法体制，它是一个统一的分层级的立法体制，我说的统一是要求这个内容，法律法规、自治条例、单行条例，在内容上统一于《宪法》、法律，不能跟《宪法》、法律抵触，我说分层级，就是不是一级立法，除去全国人大享有国家立法权之外，国务院能制定行政法规，省级人大、较大市人大也能制定地方性法规，它是分了层级，当然概括说，可以说成是两个层级，全国人大行使国家立法权，应该说它的立法的范围是很宽的，严格地说，它只要遵循《宪法》，它各方面的法都有权制定，但是事实是个什么问题呢？现在我们国家这么大，大小事情都由全国人大来立法，它由立不过来，所以它授予了地方立法，但是授予地方立法，对地方立法又做了限制，你不能什么都立法，限制的方法它划出一块全国人大的专属立法权，这个专属立法权写了十项，这个十项如果再做一下概括，就是两项，一个，国家最根本的制度，像我们的国家主权制度，国家机关的组织制度、司法制度，这个是它的专署立法权。第二项是公民最基本的权利，比如限制公民政治权利的立法，限制公民人身自由的立法，地方没有权，国务院也没有权，只能掌握在全国人大的手里。它是个十项专署立法权，就说不经我授权，国务院跟地方都是不能够染指，不能够用的。在十项立法权之外，原则上地方可以立法，你可以考虑，但是保留一个原则，一旦全国人大就你这个事项立了法了，如果你有抵触，你或者修改，或者废止，咱们有这么一个原则，它有一个大的空间，又受了一定的限制。

　　李小萌：发展了三十年，到了今天，我们再往以后看的话，县级以上地方人大常委会还有哪些方面是要再去努力和加强的？

　　张春生：这个问题也提得不错，我想主要是两个方面，一个方面就是我们的《宪法》、《组织法》所规定的地方人大的地位、作用，还有一定的空间它没有实现，没有实现，比如四项权力，立法权、监督权、重大事项决定权，还有选举任免权，有些地方通过，有些内容通过这些年实践积累写到法律里来了，有些东西还要进一步探索，比如这个监督，我们国家监督制度现在有了一部监督法，作为人大常委会的监督法，但是这个监督问题应该是社会主义民主进程一个重大问题，就人大制度来说，代表是人民选举的，人民怎么监督代表，组成的代表大会怎么监督常委会，这个常委会有一个职责，监督政府、法院、检察院，但是这个监督也是一个不是容易太做好的事情，它既需要对一府两院行使职权，进行一定的制约，它又不能过分地干预一府两院的工作，它不能过分，它也有一个独立行使职权的问题，这个分寸怎么掌握，还有一个继续探索的问题，需要积累经验。另外地方人大作为一个地方国家权力机关，也还需要进一步探索，怎么样通过经验来探索，使它成为名副其实的国家权力机关，真正发挥权力机关的作用，体现人民当家作主，也还是有一个进一步探讨的问题。这从实质上来说，是要贯彻党的领导，人民当家作主，依法治国的有机统一，把那个原则落到实处，它还大有余地要探索的。