统筹城乡发展，城市发展“地从哪里来”和农村发展“钱从哪里来”是需要回答的两个问题。成都在城乡一体化实践中，充分利用级差土地收入规律，推进土地综合治理工程，在城乡资源之间搭建起市场化的互惠共享机制，提高了农村和农民在土地城市化增值中的分配份额，从而令两大难题迎刃而解，促进了城乡同发展共繁荣。

　　著名经济学家、北京大学国家发展研究院院长周其仁教授评价称：“级差土地收入”规律是一所伟大的学校，成都的实践充分认识和利用了这个规律。

　　城乡互惠共享的“金土地工程”

　　从2004年开始，成都市按照国土资源部和四川省委、省政府的安排部署，大规模开展以土地整理为主要内容的“金土地工程”。这也是城乡一体化实践的内在要求。

　　一方面，快速的城市化进程产生大量的建设用地需求，按照“占补平衡”的原则，耕地从何来？另一方面，成都城乡一体化过程中，要让农民向集中居住区集中、土地向规模经营集中，钱从何来？

　　在旧有的经济模式下，成都市耕地一直存在中低产田（土）比重较大、田块过小过多且不规整、田埂和田间道路占地较多等问题，造成土地资源浪费，也不适应农业规模经营发展。根据测算，如果通过对这些土地进行规模整理，可整理新增耕地10％以上。此外，成都历史形成的农村居民住宅有95％都是以自然村落、院落或独户居住，用地达146万亩左右，人均占地面积150平方米，呈现“散、多、乱”状况。而通过实施土地整理工程，引导农民集中居住，人均占有集体建设用地面积可下降到70平方米左右，全市将腾出60万亩集体建设用地。

　　但要进行土地整理，农民自身无法独自承担。利用级差土地收入规律，则可以达成城乡资源互惠共享的解决方案，即将一部分城市土地增值收益返还于远郊农村。按照有关政策，除市本级财政每年从土地收益中安排15亿元用于农村卫生、教育和交通、给排水等基础设施建设之外，还规定中心城区每征收一亩土地，从土地收益中提取2.5万元用于农村综合土地整理。拆院并院腾出的建设用地级差地租主要用于建设农民集中居住区、农业发展和基础设施建设。项目的推进坚持“五个结合”，即把农村土地整理与城镇建设相结合，与改善农村生产条件相结合，与推进农业产业化相结合，与促进农民集中居住相结合，与发展壮大集体经济组织相结合。

　　截至目前，全市市级投资项目已实施完成土地整理项目100个，投入资金38亿元，整理面积达120万亩，新增耕地16万余亩，建成农民集中居住区和聚居点251个，集中农民7.9万人，建成56个面积在5000～10000亩的高产稳产、有产业特色的高标准基本农田保护示范区。

　　通过土地整理工程，为城市建设用地提供了占补平衡指标，也为农村发展打下坚实基础。比如，邛崃市羊安镇成立汤营农业股份制有限公司进行规模经营，农民每年通过土地流转入股，就可获得收益金和分红500多元，大大促进了农民增收，新建的农民社区也相当漂亮、整洁。

　　据悉，在已有工作基础上，成都市将用5～6年左右时间，对全市农村300万亩左右耕地和30万亩左右农村居民点进行综合整治，每年整理耕地60万亩，整理农村居民点5～6万亩。

　　市场化运作的“增减指标挂钩”

　　2005年，国土资源部批准成都市作为全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市。2006年4月，国土资源部批复第一批挂钩试点项目10个，挂钩周转指标7324亩；2008年6月，国土资源部又批复市第二批挂钩试点入库项目60个，其中29个项目由省厅于2008年12月批复立项，挂钩指标16114亩。

　　所谓“增减指标挂钩”，即依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低。实际上，这就把涉及农民宅基地和其他农村建设用地的“拆院并院”从一般的土地整治项目中独立出来，通过市场化运作，为农村建设用地指标实现更高的市场价值，分享更多的级差土地收入。由于挂钩项目的城镇建新区所使用的耕地不占国家下达的年度新增建设用地指标，这就让城市获得了更大的发展空间。

　　目前，第一批挂钩项目中，8个试点项目区拆旧复垦工作已完成并验收合格。共拆除复垦零星农村居民点用地3230亩，归还挂钩周转指标2663亩，建成12个农民新居，项目区新增耕地2601亩，城镇建新区占用农用地2597亩（其中占用耕地2025亩），确保了挂钩项目区内建设用地没有增加，2万多农民改善了居住条件和生活环境。

　　这种“城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩”的方式，还被运用于地震重灾区的重建，以解决其资金不足。汶川大地震后，成都出台政策，都江堰市、彭州市、崇州市、邛崃市、大邑县5市县节约的建设用地可由市国土局收购储备，资金专项用于“增减挂钩”项目区内的灾后农村住房重建。比如，都江堰市向峨乡运用“建设用地指标增减异地挂钩”办法，筹集了数亿建设资金，统一规划建设可安置1.2万人的16个8度抗震设防的集中安置点。

　　成都的实践表明，充分利用级差土地收入规律，不但可以更合理地配置城乡空间资源，而且可以给城乡一体化提供坚实的资金保障。同时，也惟有坚持城乡一体化，才可能形成城市资本与农村闲散土地资源的良性互动，才能更公平地分配级差土地收入提供的经济基础。

　　本报记者 付克友