今年4月27日，《云南省旅游产业发展和改革规划纲要（2008—2015）》获得国家发改委的正式批复，这标志着云南旅游综合改革实验正式启动。

　　旅游产业是当今世界公认的具有文化和经济特点的“无烟工业”。日本提出“旅游观光立国”的口号，美、英、法、德等发达国家以文化休闲服务经济为先导的第三产业已占其GDP的70%左右，世界其他各国也大多把文化休闲和旅游产业作为支柱产业来加以培育和发展。

　　【问题】

　　旅游产业潜力虽大但发展滞后

　　云南地处云贵高原，其绚丽多姿的自然风光、丰富多彩的民族风情、高原低纬度的多样性气候、多样化的动植物资源、良好的自然生态环境，以及与东南亚和南亚国家接壤或近临的优越区位，具有发展旅游产业得天独厚的条件。

　　改革开放以来，云南旅游产业经过上世纪80年代的起步阶段、90年代初期的加快发展阶段、近10年来的培育支柱产业阶段，实现了从无到有、从小到大的历史性飞跃。

　　1980年以来，国内外游客年均增长29.9%，国内旅游收入年均增长34.3%，2007年旅游产业增加值占全省GDP的比重为6.8%，初步形成涵盖吃、住、行、游、购、娱的完整产业体系，成为云南的特色产业和支柱产业。

　　与此同时，由于长期以来粗放式发展模式等原因，云南旅游产业还存在着产业、产品结构不合理；国有旅游企业改革滞后，市场主体发育不充分；投资不足，融资渠道不畅；市场不规范，资源与行业管理体制条块分割严重；产业漏损，国际化水平低，对相关产业带动作用不强，以及政策支持力度不够等问题。总体来看，尽管云南旅游资源的潜力很大，但旅游产业发展仍然相对滞后，旅游产业对全省经济社会发展全局的推动作用还没有充分体现出来，其深层原因在于思想观念落后、改革创新不足、资源配置不合理。

　　【措施】

　　引进战略投资伙伴 实施旅游集团整体改制

　　再创20个全国农业旅游示范点

　　利用旅游业替代一些高污染、高耗能的工业项目和面源污染较重的传统农业基础种植项目。在抓好八大旅游产品和“五个一批”重点项目建设的同时，积极发展观光农业、工业旅游、红色旅游、都市旅游等产业交叉的旅游新业态，力争在原有基础上再创建20个全国农业旅游示范点、10个工业旅游示范点和若干个红色旅游经典景区；围绕旅游发展特色关联产业，发展旅游装备业和相关服务业，提高以旅游产业为先导的第三产业比重，优化云南产业结构，实现由一、二产业逐步向以旅游服务业为主的第三产业转变。

　　在重点项目实施地区、城镇周边和城镇特色社区，培育与之相互配套和互为补充的特色服务产业；规划建设一批功能比较完善、就业容量大，符合产业需求和可持续发展的综合生产、服务基地，拓展就业空间，促进产业融合，实现传统产业就业人员向旅游产业转移；在旅游重点项目、配套生产服务基地建设和经营中，更加关注社区居民尤其是贫困人口和当地低收入人群的利益，充分发挥旅游产业解决就业和促进脱贫的作用。

　　旅游交通优先发展

　　继续推广“围绕旅游交通优先发展”的成功经验，加快昆明新机场建设，加大红河、怒江、腾冲等主要旅游次中心机场建设和国际口岸机场的申报力度，开辟新的国内外航线，积极探索开展小型飞机、直升飞机旅游。全面提高现有干线铁路运营能力和技术标准，积极推进“泛亚铁路”建设，尽快启动丽江-香格里拉铁路和南昆高速铁路建设。加快昆明-攀枝花、大理-丽江、保山-瑞丽、石林-河口等高速公路建设，加快实施一批制约全省六大旅游区形成旅游环线的断头路、二级干线公路的建设项目。提升和建设一批通往重要旅游景区景点的三级旅游支线公路。加快澜沧江-湄公河等国际水路和滇池等重点旅游湖泊区的短途航运基础设施建设，促进云南内陆旅游航运发展。

　　以提高城镇化水平、增强旅游功能和特色化建设为目标，构建以昆明为中心，大理、丽江、香格里拉、景洪、芒市、腾冲、蒙自、文山、曲靖、昭通等多个区域次中心，旅游小镇为三级中心的旅游城市体系。

　　加大旅游开发区资源保护力度

　　按照国家建设资源节约型、环境友好型社会的要求，全面实施“七彩云南保护行动计划”，在重点旅游开发区域，尤其是高原湖泊和生物多样性等生态十分脆弱和敏感的地区，加大资源保护力度，加大荒山、荒坡的绿化和高原湖泊、河流的污染治理力度，扩大旅游循环经济的试点范围，加快旅游业对高耗能、高污染产业的替代发展步伐，积极开展旅游绿色环保活动，对生态脆弱的重要旅游景区实行游客容量控制和环境监测制度，旅游项目严格按照“设施景观化、垃圾无害化、污水零排放”的原则进行开发建设，实现旅游产业与资源环境的可持续发展。

　　完善旅游人才评价体系和人才流动机制，建立“云南旅游人才信息库”。鼓励发展继续教育、资格认定、人才“猎头”等旅游人才中介服务组织。加快省、州（市）、县和企业四级旅游培训体系建设，大力发展在职远程教育，构建学历教育与岗位教育相结合的旅游教育培训体系，到2015年，培养和引进各类旅游人才50－60万人。

　　做强大型旅游龙头企业

　　按照建立现代企业制度的要求，加快推进国有大型旅游企业集团的股份制改造。支持云南大型国有旅游企业，引进海内外战略投资伙伴，实施集团层面的整体改制，通过兼并、控股，在核心旅游资源的保护性开发和运营中加快发展壮大，在旅游和相关产业结构调整、重大项目投资、融资担保和资本运营中发挥战略投资者的积极作用，发展成为以资本为纽带、投资主体多元化的企业集团和跨地区、跨行业运营的旅游龙头企业。支持昆明、大理、丽江、迪庆、版纳、玉溪、楚雄、保山等旅游热点地区有竞争力的旅游企业，通过改革试点进行整合重组，打破行政区划，发展成为区域性或专业化的旅游龙头企业。把国有旅游企业的股份制改造和国有资产监管体制改革结合起来，完善出资人制度和法人治理结构，明确国有资本出资人和企业各自的权责利关系，落实企业法人财产权，实现政企分开、政资分开。

　　发展特色中小旅游企业

　　做精做专一批有特色的中小旅游企业。引导和扶持一批专业化旅游服务企业，与大型旅游企业建立网络服务协作关系，互为补充，加快发展。鼓励和引导国内外各类大型企业和投资机构参与跨地区、跨行业、跨所有制的收购兼并，以及采用特许授权、品牌注入等形式参与中小旅游企业改革。通过引进资金、经营理念、管理经验和专业人才，着力发展一批信誉良好、具有核心竞争力的“小而精、小而特、小而优、小而新”的旅游品牌企业，提升旅游企业的整体素质，推进旅游市场形成以大型企业集团为主，大中小型企业协调发展的格局。

　　优化旅游所有制结构

　　国有中小旅游企业，尤其是政府部门开办的经营性旅游宾馆饭店、招待所，在清产核资、界定产权的基础上，按照不同类型，采取多种方式，分期分批实行国有资本退出。对规模小、实力弱、经营管理不善、效益低下的中小型国有旅游企业，采取兼并、拍卖等多种方式实行国有资本退出。鼓励企业经营者和骨干员工购买企业国有产权，鼓励和吸引社会资本进入旅游产业各个领域，有选择地引进有竞争力的民营或外资企业对中小国有旅游企业实行兼并或控股，实现旅游企业多种所有制经济并存，融合互补，协调发展。

　　建立多元化投融资平台

　　结合企业改革，发展和完善以省旅游投资公司，世博股份、丽江旅游等上市公司为基本构架的投融资平台。创造条件，争取在规划期内成立省旅游融资担保公司，以增强融资功能。发挥省属旅游投融资平台在投资项目合作、银行信贷担保等方面的作用。拓宽投融资渠道，提高资金使用效益，为云南旅游产业实现跨越式发展筹措更多的资金。

　　按照投资主体多元化、投资机制市场化、投资方式多样化的原则，采取规划引导、完善服务等多种方式，鼓励投融资体制和机制创新，发展风险投资、产业投资基金、私募基金等多种投融资工具。抓住我国沿海产业向内地转移的机遇，发展风险投资和私募股权投资市场，疏通投融资渠道，引导海内外资金进入我省旅游产业。

　　推进一批有竞争力的旅游企业在境内外上市和发行企业债券，充分利用资本市场的投融资和结构调整功能发展旅游产业，大力推进旅游企业股份制改革，完善财务制度、法人治理结构、激励和约束机制，积极培育上市企业资源，在规划期内力争一批旅游企业在海内外资本市场上融资。

　　完善旅游市场准入与退出机制

　　建立健全旅行社经营、旅游购物、旅游专业运输企业申报准入制度和旅游企业的评级、运营挂牌制度，规范市场行为，制止恶性竞争。打破区域封锁，实行部门联合监管，推进无障碍旅游。

　　建立旅游购物“公对公”的佣金制度。鼓励旅游企业采取参股、控股、联营等多种形式加强合作，形成区域互动、人才流动、信息互通、资源共享、客源互送、市场共赢的大客源市场。加强旅游投诉机制建设，维护消费者合法权益。

　　【目标】

　　2015年旅游总收入达到1300亿

　　云南旅游资源丰富，特色鲜明，区位优越，发展潜力巨大；旅游产业发展起步早、基础好；早在 2005年，云南省委、省政府就作出了实施旅游“二次创业”、实现由旅游大省向旅游经济强省跨越的重大决策。玉溪、腾冲、大理和昆明世博新区四个旅游发展和改革试点地区以及其他各方面的工作已经开始推进，并初步取得了成效。

　　云南把旅游产业作为支柱产业加以培育的做法和经验，曾经在全国产生过广泛的影响，而目前云南旅游产业所面临的问题，基本上也是全国共性的问题。

　　要在全国率先建立符合旅游经济规律的政府管理引导、行业协调自律、企业自主经营的新型管理体制和运行机制，形成旅游产品特色化、旅游服务国际化、游客进出便利化、生态环境优质化的旅游发展新格局。成为国家旅游产业发展和改革的试验基地，以旅促农、以旅脱贫、以城带乡的典范，以繁荣旅游经济促进沿边开放、建设和谐边疆的先行样板，和谐平安旅游的示范窗口。

　　到2015年，接待海内外游客达2亿人次（其中海外旅游者超过550万人次），年均增长10.19%；旅游总收入达到1300亿元，年均增长11.12%；旅游业增加值占GDP的比重力争从2007年（下同）的6.8%提高到10.8%，占全省服务业的比重力争从12.3%提高到17.5%；旅游直接和间接就业人数从180万人增长到300万人，占全省就业人数的比例力争从7%提高到10%；主要旅游县市区农民旅游纯收入力争由243元提高到486元。把云南建设成中国乃至世界的旅游胜地和旅游目的地，中国面向东南亚、南亚的国际旅游集散地，实现旅游资源大省向旅游经济强省的跨越。

　　■改革时间表

　　2015年

　　全省实现旅游产业发展改革规划目标

　　启动阶段（2008年-2010年） 制定《规划纲要》的实施方案和分解任务，启动旅游改革试点工作，推进“五个一批”旅游重大项目建设和各项旅游发展工作。三年完成旅游改革试点任务，建成一批旅游重大项目，旅游产业发展和改革的成效初步显现。

　　全面实施阶段（2011年-2015年） 总结试点经验，全面开展旅游发展和改革工作，加快“五个一批”重大旅游项目建设，推进各项旅游发展工作开展。到2015年，实现全省旅游产业发展和改革的规划目标，把云南初步建成旅游经济强省，为建设“富裕、文明、民主、开放、和谐”云南做出重要贡献。

　　■综合试点

　　腾冲、大理、玉溪、世博新区纳入试点

　　选择保山市腾冲县、玉溪市抚仙湖——星云湖、大理苍洱地区、世博新区等作为云南旅游产业发展和改革的综合试点地区，云南世博集团有限公司作为企业综合改革试点单位。

　　保山市腾冲县作为温泉康体度假和边境旅游的综合改革示范区，主要任务是完善县域旅游管理体制和运行机制，促进旅游产品的转型升级，探索特色产业带动县域经济发展的新模式。

　　玉溪市抚仙湖——星云湖作为高原湖泊休闲康体度假的综合改革示范区，主要任务是加大休闲康体度假基地和旅游新业态的创新力度，摸索统筹发展的新机制，走出一条生态保护与特色产业互动发展、产业产品结构优化升级的新路子。

　　大理苍洱地区作为文化体验、休闲度假、旅游生态居住、旅游集散地的综合改革示范区，主要任务是加快休闲度假和文化体验产品开发建设的创新力度，探索旅游与生态、旅游与文化互动发展的新机制。

　　昆明世博新区作为旅游企业创新、创业、创利基地和国际商务休闲、旅游生态居住综合改革示范区，主要任务是大胆创新“政府为主导、龙头旅游企业为运营开发商”的管理体制和运行机制，完善旅游开发与环境保护机制，探索建立符合现代企业发展规律的旅游企业孵化器机制，加快试点区的产业结构调整、旅游产业提升、城市社区建设以及生态环境改善。

　　■专项试点

　　探索外向型旅游经济开发新模式

　　跨境旅游专项试点 选择景洪（含磨憨镇）、河口、瑞丽为跨境旅游专项试点。主要任务是开发跨境旅游线路产品、探索旅游通道经济和外向型旅游经济的开发模式，把景洪（含磨憨镇）打造成面向中南半岛的重要国际跨境旅游区，把德宏瑞丽培育成面向缅甸及东南亚的国际跨境旅游区，把红河河口建设成为面向越南及东南亚的国际跨境旅游区。

　　企业改革专项试点 选择云南旅游产业开发集团有限公司、昆明金龙饭店、昆明康辉旅行社有限公司为旅游企业改革试点单位。主要任务是理顺产权关系，推进以投资主体多元化为目标的股份制改革，探索通过资产重组和资源整合，发展成为跨地区、跨行业的旅游龙头企业的新途径。支持昆明康辉旅行社有限公司进一步探索旅游散客组团的新模式。

　　投融资体制改革专项试点 理顺云南省旅游投资公司的管理体制，探索市场化的融资模式，成立云南省旅游融资担保公司，构建云南旅游融资担保平台。

　　旅游循环经济改革专项试点 选择文山州丘北县普者黑旅游度假区作为旅游循环经济专项改革试点单位，主要任务是探索旅游开发与生态环境保护有机结合、旅游资源综合循环利用的新途径。

　　旅游与城乡统筹改革专项试点 选择大理州鹤庆县新华村、红河州红河县作夫村等10个村寨作为旅游促进新农村建设的专项改革试点单位，主要任务是探索乡村旅游的发展模式和经营方式，建立旅游促进城乡统筹发展，旅游与文化、旅游与新农村建设互动机制及利益分配机制。

　　■目标分解

　　推进六大旅游区发展

　　按照“注重特色、差异发展、强化功能、突出重点、协调发展”的原则，在巩固提升滇中大昆明国际旅游区和滇西北香格里拉生态旅游区的基础上，积极建设完善滇西南大湄公河国际旅游区、滇西火山热海边境旅游区、滇东南喀斯特山水文化旅游区，启动开发滇东北旅游区。

　　打造五条旅游线路

　　以旅游线路为核心，加大沿途的旅游交通、旅游城镇、旅游景区、旅游配套服务设施及旅游生态环境的统筹发展力度，着力打造以昆明为中心，面向滇西北香格里拉生态文化精品旅游线路、滇西南热带雨林及多国精品旅游线路、滇西火山地热及跨境精品旅游线路、滇东南喀斯特地貌景观及跨境精品旅游线路、滇东北生态及历史文化精品旅游线路。走出一条以线路统筹带动区域旅游经济发展的新路子。培育八大旅游产品：

　　生态观光旅游产品

　　民族文化体验产品

　　休闲度假旅游产品

　　康体运动旅游产品

　　会展商务旅游产品

　　科考探险旅游产品

　　跨境旅游产品

　　自驾车旅游产品

　　推动“五个一批”项目建设

　　建设一批国家公园 推进迪庆梅里雪山、丽江老君山、大理苍山、普洱莱阳河、西双版纳热带雨林、怒江大峡谷、屏边大围山、昭通大山包等10个国家公园建设，加快一批生态保护、游览、科考科普和社区等建设项目实施。

　　建设一批休闲度假基地 建设昆明环滇池、宜良阳宗海、澄江抚仙湖、大理洱海、保山腾冲、西双版纳、丽江、迪庆香格里拉、文山普者黑等9大康体休闲度假基地，并重点建设20个生态运动休闲综合性旅游度假社区项目。

　　建设一批旅游小镇和旅游特色村 在巩固提升大研古镇、腾冲和顺等10个旅游名镇的基础上，继续开发建设60个旅游小镇。力争建成200个生态环境好、村容村貌好、民族文化特色突出、示范性强的旅游特色村，以及10个在全国具有示范性的乡村旅游特色县。

　　建设一批民族文化旅游示范县 着力打造石林、香格里拉、丽江古城区等30个文化旅游示范县（区、市），确立一批文化旅游的建设项目，推出一批民族文化节庆活动，打造一批民族文化旅游精品。

　　建设一批会展商务旅游基地 着力打造以昆明为中心等8大会展商务旅游基地，努力把昆明初步建成面向东南亚、南亚的国际区域性商务会展基地，把丽江、大理、景洪、瑞丽、腾冲、蒙自、文山初步建成次级商务会展基地。