监督尚存缺陷 反腐体系亟须完善
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■嘉宾简介
林喆，女，上海市人，1998年6月毕业于复旦大学哲学系(哲学博士)。中共中央党校政法教研部教授，政治学专业人权理论方向，法学基本理论专业法文化学、人权法方向博士生导师。另外，担任山东大学-上海社会科学院理论法学专业法文案化学方向博士生导师，全国学位与研究生教育(政治学、法学)评估专家，北京大学人学研究中心研究员，中国人民大学宪政与行政法治研究中心客座教授，华东政法大学客座教授；中国行为法学会副会长、学术委员会主任，基础理论研究会会长；中国法学会法理学研究会常务理事、副秘书长等。
前不久，我在《学习时报》的头版写了一篇文章，这篇文章的题目是《廉政建设的终极价值取向：公民的基本人权》，这是整个廉政建设的架构取向。反腐败不是单纯的反腐败，目的就是最大限度地保护公民的基本人权。从这一点上来看，反腐败、廉政建设是和每一位听众的切身利益密切联系在一起的。我来讲讲大家最关心的话题当中的一个小话题，即“当代中国权力监督体系的构成、缺陷以及监督体系的完善”。首先是分析一下我国目前权力监督体系的构成以及它的运作状况。其次是分析监督体系到底存在着什么样的缺陷，如何来完善这个监督体系。
权力监督体系分五部分
我国目前权力监督体系的构成以及它的运作状况，我国目前反腐败的结构大概是这样的，在中央的领导下，具体来说是在中纪委的统一领导下，这是很具有中国特色的，而且这些年来的运行是有效的。在中纪委下边就是纪律检查委员会，下面设各级纪律检查委员会。在国家政府这一部分，国务院下面有一个预防腐败局，它的主要任务有两项：第一是研究腐败的情况和反腐败的对策。第二是在各种反腐败的部门之间进行协调，它和香港的廉政公署不同之处在于它不过问个案，这是很重要的特点。在国务院下边有一个监察部，监察部的部长和腐败局的局长都是马馼，她是中纪委的副书记。在检察院下面有一个反贪局，下面设各级反贪局，它主要处理处级以下的干部。中纪委主要处理的是局级以上的干部的贪污行为，这是反腐败廉政建设的一个组织结构。
中国的反腐败从本质上来讲，它是党内自清行为，党管干部是一项重要的组织原则，干部出了问题党来管。开始是“双规”，在“双规”期间发现了问题，有犯罪行为就移交司法机关，由国家公诉，然后进行量刑，就是这样一个基本程序。
我国现在的权力监督体系有五大部分：
第一部分，党内监督。党内监督的主要力量是党的纪律检查委员会，它的主体是党的纪律委员会、检查委员会、党委会、各级党组织包括基层党支部，另外很重要的一部分是普通党员。目前，党委会和普通党员的作用发挥得不好。第二部分，党外监督。主要是民主党派和政协，我们现在有通报制度，就是每隔一段时间纪检部门会向党外人士和政协通报腐败的情况和反腐败的措施，听取他们对于廉政建设的意见。第二部分存在一些问题，没有发挥很好的作用。第三部分，法律监督。法律监督的主体是什么？是各级人大，它是权力部门，还有就是司法部门，法院、检察院，司法部门的作用主要体现在惩治阶段。发现问题以后，有犯罪行为就进入司法体系，这里面也有一些很繁琐的问题；第四部分，媒体监督。按照反腐败“五年规划”的规定，在各种媒体、报刊杂志中都要设立反腐败的平台，现在有越来越多的媒体人士加入到反腐败的斗争中来；第五部分，群众监督。群众监督在五大体系中，这些年来是最有效的，80%的贪官是根据群众举报落马的。但是这里面的弊端也很多。群众监督除了普通的人民群众之外，还包括人民团体、社团组织等等，这都是群众监督的内容。
监督体系存在相应缺陷
我们看一下这五大监督体系都存在着什么问题：
党内监督现在最活跃的是纪检部门，但是存在的问题很多。我们现在讲干部责任追究，一个贪官落马了，所有人都大吃一惊。因为这个官员荣誉很多，年年都能够通过考核。在很多年以前我就说，我们现在往往就追究和他案子有关的人，但是我们忘记了两个重要的环节：一个好干部变成贪官，他是怎样被提拔的，谁推荐的，他是怎样通过一年一度的审查的？还要追究一下是谁监督他的，那么多的监督职能部门到哪里去了？所以，有一次我给一些纪委书记上课讲反腐败问题时说：“你们要有心理准备，我们的责任追究一直要追究到纪委才算彻底”。一项发现不了问题的制度，它一定存在着重大的缺陷。
五大监督体系是互相起作用的。腐败是主体、客体、环境、制度合理作用的解决。所以反腐败的五大监督体系是要合理地起作用，关键的是要使监督体系日常化。
财产申报为什么没有公示的环节？人们认为只要规定了，干部就会很诚实地申报财产，但是我们对官员诚实信用失效的严重程度估计不足，所以就导致了年年少报、漏报的现象，这个现象长期得不到解决。
党内监督体系到底存在着什么缺陷呢？现在纪委监委的作用发挥得比较好，但是存在的问题就是监督没有日常化，所以出了贪官的地方，我们一查就发现纪委、监委都没有定期的汇报制度和监察制度，有的也只是停留在表面，没有另一种监督力量来促使它完成监督。
现在发挥作用最弱的是党委会、各级党组织，个别地方党委一把手的组织生活都不来了，来了也是作为领导讲话。
在党内监督里面最失效的是普通党员的监督。现在能让干部紧张的是一年一度的年终考核，表面上看是很民主的，但基本情况就是领导干部述职之后，所有人都填那张考核表，领导没有回避，大家都在互相看着，然后打一个等级。如何尊重民意？在尊重民意的时候，如何保证人们安全地表达自己的民意？我们没有这样的机制，这就使得群众监督大打折扣。
组织部门在考评时，很多单位都会有一个领导做引导性发言。比如说：这一年党委、领导班子对局里的工作很满意。曾经有记者采访我问该怎么办，我说应该明文规定上级主管部门的主管人员不得参加对他所管区域的人员考评。记者问：怎么才能知道他主管部门的负责同志的情况？我说：这多了，组织部门可以记录等等，当然现在都没有。大家投票以后，工作人员把箱子锁上，然后很严肃地捧着箱子走了，这是我们看到的前半部分，很民主。把票投到投票箱里这是汇集民意的表现。谁知道结果是什么？都不知道，基本上是不公示的。于是我们看到后半截是“集中”了。
群蛀现象为什么难以消除。在一个地方已经形成了一种裙带关系、宗派制度，就是官官相护。领导干部之所以能够这样做，是因为过几天这个被考核的干部就去考核自己了，于是就形成了利益牵动，最后是宗派体系。投入票箱的结果不知道是什么，除了管这件事的人知道。把票投入票箱是汇集民意的表现，把票箱打开也是民意的表现。我们现在有前没有后，这就是“半截子民主与权力在阳光下运行”。
这样的监督体系会起到作用吗？显然是不能的。这样下去，党内监督会虚化，不让群众说话的民主一定不是真正的民主，要让群众说得上话，我们要用制度来反腐败。
针对五环节健全制度
在第一个环节党内监督方面，我们没有专门设计让普通党员和基层党组织说得上话的环节，这是一个严重缺陷。
第二，党外监督。这是由民主党派和政协组成的。政协还有党外其他党派组织如何来帮助执政党监督执政党的权力行为呢？现在确实是一个弱项。要有一种制度的设计，让其他党派能够参与到监督执政党的活动中来，应该有一种制度设计让政协真正来监督领导班子。
第三，人大监督。要发挥人大的作用，由人大任命的干部应该始终处在人大的监督之下，所以需要加一个环节，由人大任命的干部应该定期向人大汇报自己的履职情况，这应该是经常性的，人大推荐的干部一旦落马，也应该追究推荐部门包括人大的责任。
法院和检察院要真正起到法律监督作用，有一个重要的前提就是本身的廉洁性。现在的最高人民检察院的检察长、副检察长都是学者，这些人本身很有想法，首先在理论上在队伍的建设方面打基础，这一方面的改革非常多，法院也在积极地行动。
第四，媒体监督。媒体记者要担当好无冕之王，首先是行为自律。
第五，群众监督。群众监督包括人民团体或社团组织，最重要的一部分是人民群众。群众监督是建国以后我们搞得最好的，改革开放以来群众监督的力量也发挥得很大。
完善党内监督和群众监督
就目前的五大监督体系来看，其中特别需要加强的是党内监督和群众监督，充分发挥党内监督的作用和普通党员的作用。我们先看党内监督。目前应该加强党委会对领导班子成员的监督，同时发挥系统内人员的作用，党内监督不力是民主的不充分，所以我们要加强领导干部行为的透明度，普通党员有权了解党委会在干什么。这些领导班子成员8小时之外的行为，这样我们就要坚决废除“一言堂”的现象，还有就是废除“一支笔”，追究责任时要追究到每一个人。
不久前中央反腐败“五年规划”中，两个最重要的闪光点就是强调党内民主问题，还有一个是关于廉政文化建设。
最后一个问题是举报渠道问题。第一，要教会民众如何举报。我老是收到举报信，学者的力量是有限的，民众也经常打电话，我只能做一件事就是告诉他怎么办，你应该找什么部门。我今年尤其重视研究举报问题和举报人的保护制度。
第二，我们应该教会民众如何举报。我们到处宣传计划生育，对群众的举报常识宣传应该像宣传计划生育一样，多印一些传单放在一个醒目的地方，你举报什么样的领导去什么部门，你举报什么样的问题应该去找哪些线索，还有举报电话和路线，这应该是对民众积极的支持。
最高检的举报网出来以后，上都上不去，每天都是爆满，很多记者问我这有什么意义，我说非常好，高检总算知道它要做什么了，但是把它套住了，它应该学会社会分流，包括和国家信访部门的分流。要建立这样的分流制度完全可以动员人民团体、社会组织，包括一些共青团组织、高校学生一起帮助工作，当然，这里面有严格的保密制度。
7月13日，中共中央印发《中国共产党巡视工作条例》。中国共产党的巡视工作从2004年开始，非典以后实行了真正的责任追究制度，2004年是整个反腐败工作的转折点。
2004年确定了干部引咎辞职制度，中纪委和检察部对54个派驻纪检机构实行了统一的管理，宣誓制度实际上是什么样的制度？是垂直监督。
现在的监督体系很多，它们正在综合发生作用，存在的缺陷也是明显的，需要加以完善。十六届三中全会以来，反映监督新路的一个是“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的“16字方针”，我们强调了预防的重要性，还有就是《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中提出的，以教育为基础，以制度为关键，以监督为保障。乃至于十七大提出的“让权力在阳光下运行”，这就是我们找到的反腐败新路。反腐败就是“两点一线”，“两点”是用人制度，监督制度，“一线”是贯穿于始终的民主制度。
(南都公众论坛每周日上午10时在深圳科学馆三楼举行活动，公众假期除外，活动免费，欢迎参加。本版文字为嘉宾7月26日论坛演讲稿，有删节。)