居住证制度推行后，外来人员子女有望享受和城里孩子同样的教育

　　记者 徐蓉 统筹：记者 曹红蕾 采写：记者 曹红蕾 实习生 张婷

　　8月1日晚7时许，刘秀琼背着鼓鼓囊囊的行李，来不及再看一眼这个城市，跟着丈夫匆匆走进昆明火车站。20年前，她跟着同乡从四川老家来到昆明，一度曾梦想着成为城市人。而就在“办居住证满5年可落户昆明”将成为可能时，她却选择了离开。 刘秀琼走的这天，大理姑娘王英摇一摇手中的居住证说，对居住证制度带来的改变，她拭目以待。

　　近日，昆明户籍改革有了突破性的进展——《昆明市居住证管理规定》（征求意见稿）出台，意味着昆明将废除暂住证制度，全面施行居住证制度。意见稿规定，符合一定条件，持有居住证满5年，就可以落户昆明。并规定了包括房屋租赁、劳动社保、计生、教育、公共交通等诸多行政管理和公共服务。从居住证到暂住证，外地人距离户籍居民还有多远？户籍政策的放宽，意味着大量流动人口的进入，昆明，准备好了吗？

　　居住证“试水” 落户不是梦

　　7月30日前，昆明严家地城中村一个不足10平米的理发室里，没有招牌，只有两块大镜子、两个座位。理发师兼老板就是刘秀琼，她和丈夫、儿子就住在不足15平米的里屋。这里每个月的租金是230元钱。

　　上个世纪80年代末90年代初，一批又一批的农民工涌向城市。1990年春天，19岁的“川妹子”刘秀琼跟着大批的打工者从老家广安农村出发，来到了昆明。 起初是在饭馆端盘子洗碗、然后是售货员、发廊帮工，刘秀琼作过的工作她自己也数不清，就像“政府要求办的证件”一样数不清，她说。“刚来时是要办暂住证、就业证、婚育或未婚证，有时忘带了，见到警察就要跑。”

　　刘秀琼一度想嫁个昆明人，起码能把户口迁到昆明，但一直事与愿违。她并不知道，随着城市化的进程，人口的合理流动已成为一股不可阻挡的潮流。从上个世纪90年代开始，横亘在中国城乡之间的户口藩篱开始出现松动。从中央到地方先后出台政策，改变城乡二元制的现状，逐步降低“农业户口”与“非农业户口”户口间的待遇“落差”。

　　后来刘秀琼认识了同来打工的一位老乡，结了婚。丈夫帮人在工地上干活，两人月工资加起来1000多元钱。“落户是要买房子的，我们买不起房子，也就不想了。”儿子出生后，被送回老家上学。

　　最近，她听说办居住证可以落户了，但她始终觉得，能拿到城市户口是那么遥不可及。

　　其实落户的梦想已接近现实。《昆明市居住证管理规定》（征求意见稿）出台，将于8月10日举行听证会。据草案规定，只要有合法固定住所，有合法职业或稳定经济来源，近2年内无行政拘留处罚记录、近5年内无犯罪记录，同时，持有居住证满5年并按时签注，那么，他就可以申领昆明常住户口。意见稿还承诺了包括房屋租赁、劳动社保、计生、教育、公共交通等诸多行政管理和公共服务。该规定公布之日起，《昆明市流动人口IC卡暂住证管理暂行规定》废止。这意味着昆明将彻底告别暂住证时代。

　　暂住变居住“换汤不换药”？

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　　“从暂住证到居住证，一字之差，附着在上面的身份和权益却有天壤之别。”对于意见稿，25岁的王英有自己的看法，她说起码体现了你不是在这个城市暂住了，不再是“二等公民”。王英是大理宾川县人，在北方一所大学读法律，3年前回到昆明，在一家外企做法务人员，月薪3000多元。

　　“居住证制度可以改变本地人对流动人口的认识，增强我们这些外地人的归属感。”她说。

　　昆明市政府流动人口管理办公室相关人员表示，居住证制度相对于暂住证呈现出的是新的管理理念。首先它淡化户籍观念，更加“人性化”。居住证强化“居民”意识，而暂住证强调“外来”概念。

　　此外，较以前的暂住证，意见稿里规定了10项持有居住证者能享受的“公共福利”。其中包括：免费享受公共就业服务机构提供的就业服务；参加政府部门提供的各类免费培训；子女享受计划基础疫苗免费接种；实行计划生育的育龄夫妻，免费享受国家规定的基本项目计划生育技术服务；享受各类投资创业优惠政策等。

　　对于办理子女义务教育入学这项措施，王英很拥护。她说制度已经在实施，“最近昆明有120多个报名点可以接收外地孩子入学，这两天正在报名。将来对外地孩子的教育扶持应该会更多。”

　　但王英同时表示，意见稿中承诺的几项福利缺乏实质意义。比如“免费享受公共就业服务机构提供的就业服务”，她说这个政策两年前就有了；而对于“子女享受计划基础疫苗免费接种；实行计划生育的育龄夫妻，免费享受国家规定的计划生育基本项目技术服务”这项，她说：“这是国策，怎么成了有居住证才有的待遇了？”

　　不单是王英，不少人对居住证制度有不同的看法。有人说，居住证和暂住证换汤不换药，是暂住证的“升级版”。有人说，“居住证制度在法理上具有违宪性，违反了迁徙自由和居住权。”

　　城市应反哺 留住“候鸟”

　　刘秀琼一家最终决定回四川。几个月前她听说，租住的严家地村被列入了昆明城中村改造，不出意外，年底就要拆了。“不想再搬来搬去的，年纪大了，还是回老家吧。”刘秀琼说。

　　目前，昆明市共150万流动人口，而这些最低月薪不超过1000元的“刘秀琼”们，是昆明城市建设的生力军。他们把人生的“黄金时间”给了城里，把他们结婚生子、培养下一代和养老的成本留在了农村，却因为户口问题，难以分享工业化和城市化带来的利益。

　　没有自己的住房和户口，不能从银行中获得贷款以经营更好的生活。找不到工作时，生活会失去一切保障。一旦周围环境有变，这些“边缘人”的第一选择是离开。

　　和刘秀琼不一样，年轻的王英选择坚守，她愿意去争取自己的权益，并有信心获得这座城市的认可。目前最令她不平衡的是工资单上的扣税栏，每个月都要扣除100至200元钱。“在一个法治的社会里，公民之所以应该纳税，是因为公民通过纳税来获得政府提供的公共服务和完善的社会福利，这是一种等价交换关系。” 王英说，“我们在昆明纳税，为昆明的城市建设作贡献，而我们的权利却没有完善的保障，这样不公平。”

　　不平衡的不仅王英一个。学者何三畏早在3年前就发表文章《谁说我们的纳税意识有那么高》。他说他很没有纳税意识：“我们的税收都是怎么用的？把税收拿去建楼堂馆所，而我这个光荣的纳税人还是城市的暂住户。”

　　王英说，从暂住证到居住证，她都按政策办了，并且按时签注。对于居住证上承诺的待遇，有待相关部门细化，能否真正实现突破，给予城市建设者合理的反哺，她拭目以待。

　　“居住证是过渡性措施”

　　经济学家盛洪认为，改革开放最伟大的成果之一，就是我国的公民实际上获得了流动的自由；这种自由恰是我国近二十年来出现经济奇迹的重要原因之一。

　　事实上，昆明早在2005年就放宽了户籍政策，将暂住证都改为了居住证，而北京、上海、深圳、浙江等地也都陆续推出了居住证制度。 “中国这样一个资源少，人口多的国家，城市要搞现代化，一段时间内社会必然二元。”中国农业大学教授何慧丽在接受记者采访时表示，这是目前公共管理无法回避的问题。

　　中国著名户籍制度研究学者、北京理工大学人文学院教授胡星斗也认为，长期以来，户籍制度严重束缚了经济社会的发展，很有必要打破户籍坚冰。“最理想的当然是彻底废除户籍制度，但是目前还不能做到，这是一个全国性的系统工程，实施居住证制度是一个过渡性措施。”

　　胡星斗还认为，现有条件下，实行居住证制度对当地的经济、社会发展也有很大好处。外来人口享受市民待遇后，不再像候鸟一样飞来飞去，开始从廉价的劳动力转变成产业大军的一员，这是对产业升级的保障。“居住证制度不仅仅是保障公民平等权利的表现，也不仅仅是打破户籍制度的坚冰，同时也是为产业升级和企业发展、为中国经济转型奠定基础。”

　　此外，他认为，从暂住证到居住证， 包含了赋予国民待遇的深刻含义，体现了社会观念的进步。一位外来务工者在获得所在城市居住证后，同时又不用把户口迁到城市。这样，他在现阶段，还可以享受其户籍地政府规定的附在当地户口上的各项政策，比如农民可以继续保留在老家的宅基地、耕地等等。

　　“居住证是有限的进步。”学者周东飞表示，“农民变居民”没有改变城乡之间的权利落差，“暂住变居住”也无法扭转地区之间的利益格局。只有当人口不再分本地外地，利益从户籍凭证上彻底剥离的时候，中国人不再因城乡地域而分三六九等，户籍制度的改革才算成功。

　　“城中村”和村中人

　　

　　

　　

　　刘秀琼告诉记者，严家地城中村里约80%都是他们四川人，来自广安一带。在这个村里，他们努力像城市人一样生活，但呈现出的仍是农村的生活状态。不出意外，今年底，政府就要对这个村“动刀”。像刘秀琼一样回老家的人不多，更多的人打算到时搬到呈贡、六甲一带，新螺蛳湾旁边。“到那里后我还是卖菜。”刘秀琼的老乡杨二兵（音）对记者说。

　　在昆明主城建成区249平方公里范围内，像严家地这样的城中村有336个，常住人口达76万，居住用地面积19.5平方公里。二环路内，人口密度达到每平方公里近10万人。 “一场大火，这里就是火化场；一次地震，这里就是坟场。”市委书记仇和说。2008年2月，昆明市委、市政府提出，用5年的时间完成昆明建成区内336个城中村的重建改造。

　　据昆明市公安局治安管理支队相关人员介绍，此次《昆明市居住证管理规定》（征求意见稿）出台的一个目的就是为城中村改造等建设报送准确的人口信息。意见稿强化了居住证的信息采集功能，将公安、劳动、教育、计生等相关部门的信息整合，打造一体化的人口信息管理平台。

　　治安管理支队相关人员介绍，昆明像严家地城中村这样的“老乡村”很多，人口复杂、治安差。据统计，昆明市区的城中村里约有14万间出租房。他说，随着流动人口的增多，盗窃、“两抢”等犯罪率也增多，有很大一部分受害者也是流动人口。意见稿的出台，也是为了采集精准的人口信息，更有力的打击犯罪。同时，意见稿将出租屋主纳入流动人口管理范围，强化了出租屋主的义务，将更有利于维护昆明治安。

　　昆明居住证的前世今生

　　1985年

　　公安部1985年颁布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，标志着全国统一的暂住证制度的形成。

　　2000年

　　《昆明市流动人口管理条例》施行，规定拟暂住3日以上30日以下的流动人口，须在到达暂住地3日内，持本人居民身份证，向暂住地公安派出所申报暂住登记，申领《暂住证》。

　　2003年

　　孙志刚事件使得收容遣送制度被废除，社会各界对改革暂住证的呼声日益高涨。昆明开始施行IC卡暂住证管理制度，并加紧对暂住证制度改革的研究。

　　2004年

　　昆明市流动人口管理领导小组出台《关于对办理IC卡暂住证的流动人口拓展服务范围的工作意见》，提出，对持有IC卡暂住证满5年，有城市生活基础，或对昆明市经济建设和社会发展做出突出贡献的流动人口，经本人申请，可给予办理昆明市城市户口。

　　2005年

　　《昆明市流动人口管理条例》出台，把2000年《昆明市流动人口管理条例》中的“暂住证”改为“居住证”，相关规定基本未变。2000年施行的《昆明市流动人口管理条例》同时废止。

　　2009年

　　2009年7月，《昆明市居住证管理规定》（征求意见稿）出台，待听证实施后，IC卡暂住证管理制度同时废止。标致着居住证制度的全面实施，昆明进入居住证时代。

　　新闻纵深

　　昆明还能容纳多少人？

　　王英住在昆明市新迎小区，而供职的公司则在西山区政府一带。每天王英要花1个多小时坐公交车，她已经对经常性的堵车深恶痛绝，她也常听本地的同事抱怨，昆明越来越挤了。

　　根据今年1月昆明市人口计生委发布的《昆明市人口发展战略研究综合报告》，在2010年底昆明市常住人口总量控制在688万人左右，比2005年底的608.57万人，在规划期内净增加79.55万人，年平均增加15.91万人。在净增加的人口中，85%为域外迁移流动性增长。

　　据不完全统计，昆明目前有流动人口150多万，市区有130多万。农民工约占流动人口的70%。居住证制度的放宽，是否会突破昆明的人口极限、打乱昆明市的人口规划？

　　昆明市规划局副局长周峰越此前接受媒体采访时表示，本世纪初，云南省委省政府提出了2020年云南的城市化率达到50％的目标。我省总人口为4300万人，这也就意味着，将有2150万人住进城市。而昆明是云南省市区非农业人口唯一过百万的城市，因而也是云南省唯一特大城市。云南省第二大城市曲靖，市区人口仅有30多万。

　　“昆明作为核心城市，其吸引力过高。随着城市化的发展，越来越多的人将涌进昆明，这是无法控制的。”周峰越说，目前的昆明主城区，已呈现饱和之态。

　　市委书记仇和也曾在多个场合说过，昆明是云南唯一特大城市，发展首位度、经济集中度、产业支撑度、社会集聚度在全国省会城市几乎绝无仅有。全省优质教育资源、医疗资源都集中在昆明，而且集中在昆明二环以内。在人口、资源等方面充分调研的基础上，去年昆明最新的城市规划出台，未来昆明的城市格局将发生根本性变化：将在主城的基础上，发展呈贡新区、 空港经济区。届时昆明将有3个中心城区，它们的总人口将占到昆明全市人口的73%，将成为昆明的发展核心。 按照规划，主城将降低城市人口密度，减轻城市压力。“在这个变化过程中，自然会带动一部分人口进行迁移。”周峰越说。

　　资源匮乏下的移民隐忧

　　“一个人，一滴水。”王英对电视台的这个公益广告印象深刻。昆明是一个严重缺水的城市。据调查，昆明年人均水资源占有量只有约270立方，不足全国人均水平的八分之一。预计到2020年，昆明市区人口将达450万人，年用水量将超过20亿立方米，而目前的用水量仅7.7亿立方米。

　　水资源紧缺，土地资源也吃紧。从目前昆明存量土地来看，一、二环内已经基本不可能再有其他形式的土地供应，因此，城中村改造也将使二环内位置较好的土地供应推向市场。根据相关规划，未来5年内昆明的土地供应将以城中村土地为主。336个城中村，意味着5年昆明主城区将“新增”20平方公里的黄金地块，新增3000多万平方米的建筑面积。但这些“增加”的土地，是否能满足越来越多人口的需要，答案还不得而知。