“千呼万唤始出来”，呼声由来已久的铁路公检法改革终于在近日拉开了帷幕，长达数十年的“儿子审老子，企业管社会”之怪现状步入终结的轨道。

　　多少年来，铁路公安为“保障铁路部门的利益”，越权管理着本该由地方公安管理的铁路线。多少年来，个别铁路警察越权在铁路道口罚款，根本无视这属地方交警的职权范围。多少年来，同一桩“列车撞死人”的案件，原告若到地方法院索赔，可获数十万元；但若“误入歧途”地选择铁路法院，则甚至只能得到数百元的“侮辱性赔款”。

　　本次改革，将让中国在“法治统一”的道路上迈出一大步。与此同时，改革的代价也是我们不得不考虑的问题。

　　7月17日，国家公务员局、铁道部在京联合召开“铁路公安民警向公务员过渡工作会议”，对铁路公安民警过渡为公务员的工作进行了全面部署。这意味着，“年年说，年年不见动静”的铁路公安转制工作，终于有了现实的进展。据悉，这次改革不仅涉及铁路公安，铁路法院和铁路检察院也将推进转制。

　　铁路公安成“企业保安”　两种法院“同命不同价”　

　　铁路公安系统干部黄英自认为是“保安”而非“警察”。保安是为企业服务的，企业的利益并不等同于人民群众的利益，有时候甚至会发生冲突。不为人民服务的“警察”怎么可能是“人民警察”？法院和检察院亦是如此，正所谓“吃别人的嘴短，拿别人的手软”。

　　黄英（化名）是东北某铁路公安局的一名干部，他最近心情很愉快，因为在不远的将来，他就要成为一名真正的“人民警察”了。接受过良好高等教育的他参加工作以来一直有个打不开的心结：“我们这样的‘违法性执法’到什么时候才是个尽头？”

　　黄英告诉记者：“国家的执法者竟然不是公务员，国际友人对此简直不敢相信。中国铁路警察保护的是作为企业的铁路部门的利益，而铁路部门的利益并不等同于人民群众的利益，有时候甚至会发生冲突。铁路公安改制，将改变警察为企业服务的特例，是中国向法治社会深入发展的一个里程碑。改制后，我们就是真正的‘人民警察’了，就可以光明正大地为人民服务了。”

　　据了解，在建国初期“政企不分”、“国家办企业”的大背景下，决策层考虑到铁路是“国民经济的大动脉”，其运输具有跨区域性，以及社会治安形势复杂等因素，参考前苏联模式，由铁道部代表国家对本系统实行全面管理，其中包括执法与司法。1982年，又自上而下建立了三级铁路运输法院和铁路运输检察院。

　　随着“政企分离”改革的推进，中国在体制层面已经基本理清了政企关系，邮电等大系统的企业化改革已经顺利完成。如今，铁路集团已属企业性质，长期“食其俸禄”的铁路公检法系统显然不可能是国家机关。把这些企业性质的公检法从铁路系统剥离出来，事关国民经济大动脉的和谐与正义。

　　虽然是名义上的“警察”，黄英此前却一直认为自己只是一名“保安”。“为企业利益服务的，不是保安，是什么？”如同房地产公司的保安经常开罪业主，铁路公安心中的那杆秤也不可能公平。

　　例如：发生铁路交通事故后，先由铁路公安负责勘察现场，然后由职能类似于地方交警的铁路安全监察部门出具“责任认定书”，作为此后赔偿等事宜的“事实依据”。而铁路公安和铁路安监作为铁路企业的“儿子”，“是决不可能做出对铁路企业不利的认定的”。“保安是不可能代表人民群众的利益的。按理说，企业应该在警察的指导下做好保卫工作，现在弄反了，作为企业的铁路部门可以指挥警察，我们有时候半开玩笑半正经地自嘲‘我们不是人民警察，我们是老板的警察，企业就是我们的老板’”。

　　黄英向记者介绍，整个铁路公检法系统都隶属于铁路政法委，是铁路局的下设单位，因此，“在铁路交通事故中，铁路法院当然也不大可能做出公正的判决”。

　　例如：针对同一桩发生在铁路上的交通事故，根据《铁路法》和《铁路保护条例》，铁路部门是免责的；而根据《民法通则》，铁路公司作为高危企业，放任那些危及群众人身安全的行为，就应该负赔偿责任。

　　所以，在地方法院的判例中，铁路部门几乎都要支付数十万元的高额赔偿；但若由铁路法院审理同一案件，则倾向于判“铁路部门无过错”而免责，有时候赔偿金额只有象征性的、对被害人家属具有一定“侮辱性”的数百元。在两种法院，“同命不同价”。

　　铁路法院门庭冷落　管辖权争议层出不穷

　　只有地方交警拥有在铁路道口的执法权，但铁路公安有时也会上阵处罚。铁路法院审理的案件到底有多少“专业性”？的确值得商榷。如果说通过铁路运输赃物的案件就得交由铁路法院审理，那我们是否还需要设立“汽车法院”和“飞机法院”？

　　黄英向记者坦言，在“名不正，言不顺”的情况下，铁路公安此前一直在越权管理。按照《铁路法》的规定，铁路公安负责管理车站和列车的治安；出站信号机以外的线路，则由地方公安机关属地管理。但“为了维护铁路企业的利益”，铁路公安机关却“自然而然”地进行着“违法（违反《铁路法》）管理”，随意扩大自己的“执法权”，自作主张地把自己无权管的事也纳入管辖范围。

　　例如，根据属地管辖原则，出站信号灯以外的铁路线上发生撞轧行人、撞轧牲畜，道口发生交通肇事等事故，都应由地方公安机关管辖。但由于历史遗留原因，这些案件此前及现在一直由铁路公安机关管理着。“这显然违反了《铁路法》，对受害人是不公平的”。

　　黄英真实的想法是：铁路部门作为一家企业，有“保安护路队”即可，不应拥有“执法权”。他向记者透露，目前的确有不少铁路公安“执法违法”，在没有合法授权的情况下，为了经济利益而私自执法。

　　例如：铁路公安整顿道口交通秩序，根据《铁路法》的规定，其并不具备执法权。但他们有时会对违章通过道口的驾驶员进行处罚，这显然是违法的。黄英说，基层铁路民警普遍不喜欢这类“没事找事”，“管那些自己不该管的事又何苦呢”？

　　在为数并不算太少的铁路民事诉讼案件中，原告一般对审理法院拥有对铁路法院和事发地法院“二选一”的自主权，“他们选择到哪里诉讼，就由哪里审判”。 而实际情况是，铁路法院的案件数量“少得可怜”。

　　黄英认为，铁路法院门庭冷落的背后，是公众对其的不信任。“很多作为原告的老百姓都知道，铁路法院一般都会判铁路企业赢，而地方法院很可能会判被害人赢”。因此而引发的管辖权争议，层出不穷。老百姓到地方法院告铁路部门；铁路部门提出异议，要求转交铁路法院审理；最后高一级的人民法院不得不出面裁定管辖权。

　　即便在铁路法院审理的为数有限的案件当中，大量案件与铁路的关联性到底有多大，也值得商榷。例如：根据《新民晚报》报道，几天前的7月31日，上海铁路运输中级法院在南京公开开庭，判决一起特大拐卖儿童案，拐卖41名婴儿的23名被告人均被判刑。这起案件与铁路的唯一关联是：犯罪嫌疑人是通过铁路运输婴儿的。

　　地方政府不接烫手山芋　铁路公安将垂直管理？

　　有的铁路公安仅有初中学历，有不少铁路法官、检察官未通过司法考试。当人数众多的他们蜂拥入公务员队伍后，政法系统将为此付出昂贵的培训成本。但总体上看，改革将促进中国法治的统一化进程，表明了中国法治日益科学化的发展趋势。

　　黄英向记者透露，事实上，早在2003年铁路系统在推行“主辅分离”改革时，就提出要剥离铁路公检法。然而，整整6年的时间过去了，改革基本上毫无成效。此前，黄英所在公安局的警察们已先后参加了三次“转制考试”。

　　然而，这些考试结束后，一律没了下文，而且这些考试缺乏权威性，带有“自娱自乐”的性质，考试成绩的效力几近于零。现在，大伙儿们不得不重新参加由国家组织的统一考试。黄英本人有一定的职务，因此免考。

　　据了解，在城市，铁路公安的待遇低于地方公安；而在乡镇，则比地方高。这是因为，铁路部门沿承了计划经济时期的工资制度，在同一地区（如：沈阳地区）内，铁路公安的待遇几乎完全相同，并未充分考虑城乡消费水平的差异。从待遇角度看，城市铁路公安对转制表示欢迎，而某些乡镇铁路公安，则因为当地财政收入水平的低下，而对改革持保留态度。

　　据目前铁路公安系统内部人士掌握的情况，改革后，铁路公安将采取垂直管理的模式。也就是说，铁路公安作为一个独特的系统，将继续存在下去，与地方政府无关。改革的意义，主要体现为铁路警察的身份从企业员工过渡为公务员，以及对其的财政负担从铁道部门转移到中央财政。

　　黄英坦言：如果最终采用这种改革模式，改革的效果令人担忧。因为，“铁路公安的工作并无太多的特性可言，最好能够并入地方公安。至于铁路公安的跨区域执法问题，完全可以通过全国人大的统一规定而得到解决。”记者了解到，之所以采用垂直管理的模式，主要是因为不少地方政府不大愿意接手铁路公安队伍这个烫手山芋。

　　黄英毫不讳言地向记者描述了铁路公安队伍的现状：“人数多，全国大概有十几万人吧。最主要的问题是个人素质差。很多民警是在铁路沿线就近招聘的，他们对当地熟悉，但没有经过警校培训，有的甚至只有初中文凭，素质怎么可能高？” 黄英相信，该次转制考试，“形式大于实质”，“为了维护改革中人员的稳定，考试不可能太刁难”。

　　根据《人民警察法》的规定，人民警察至少应当具备高中学历。但此次改革，经有关部门之间的协调，现有的铁路公安队伍将集体参加转制考试，包括那些初中学历者。这种“泥沙俱下”式的改革，势必会给转制后铁路公安队伍的整体专业表现造成隐患，毕竟，“人民公安是公务员，铁路公安是‘保安’，对个人素质的要求有着天壤之别。”

　　在铁路法院和铁路检察院方面，目前体制内的主流说法是人员分流至地方，或作为地方法院、检察院的一个部门，“整体搬迁”。铁路法院和铁路检察院同样面临转制的“素质门槛”。此前，他们是为维护铁路企业的利益而存在的，“法官”、“检察官”由铁路企业的领导层任命，在遴选机制上，与通常意义上的法官和检察官截然不同。他们中的不少人并未通过司法考试，也就是说，“他们此前一直在‘无证审案’”。

　　在积极层面，上海铁路运输中级法院政策研究室的工作人员向本报记者介绍，近年来，该院利用位于上海、南京、杭州、福州和蚌埠五市的分院，在破解“法律界第一难题”——“执行难”问题上，发挥了积极的作用。

　　假设上海浦东法院的判决所涉及的被执行财产或被执行人在江苏省内，浦东法院通常会因为江苏当地法院的“地方保护主义”等复杂因素，而无法高效地异地执行。在这种情况下，上海铁路中院便可以利用其机构分布上“大区制”的优势，打破省市条框，承接异地指定执行案件，并取得良好的效果。六年来，上海铁路两级法院已受理指定执行案件2302件，执行标的金额15.24亿余元，执结2259件，执结率为98.13%，执行到位金额8.8亿元，执行到位率达到63.76%。　文/图 本报记者 张强（署名除外）