本报长沙8月24日电 记者陈煜儒在今天召开的中国法学会行政法学研究会2009年年会上，湖南省人民政府法制办公室主任许显辉向来自全国各地的200多位行政法学者公布了《湖南省行政程序规定》实施评估报告，介绍了该规定实施近一年来的成效。

　　据许显辉介绍，该规定在湖南省各地实施以来，有效地树立了公务员、特别是领导干部的程序意识，促进了全省行政执法水平的提高，推动了行政决策的科学化、民主化，精简了行政审批和行政收费，实现了行政权力运行的源头控制。可以说，程序意识已渗透到全省四级政府机关的近30万名公务员的执法行为之中。

　　《湖南省行政程序规定》实施近一年已成样本各地地方法规政府规章频频涉及“行政程序”

　　权威学者称 中国行政程序立法时机已成熟

　　□视点特稿

　　本报记者 陈煜儒

　　8月的长沙，持续的“桑拿天”令人难以忍受，但行走在长沙市政府投资17亿元整修一新的橘子洲头，却令人感受到一阵“清凉之风”———因为，政府部门在广泛听取民意后，决定取消原本定价100元的门票，变为“免费向公众开放”。

　　“这是《湖南省行政程序规定》实施后，长沙市政府依据该规定，经过了调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究5个必经程序后，作出深得民意的决定。”8月24日，湖南省人民政府法制办主任许显辉告诉记者。

　　为了实地了解《湖南省行政程序规定》实施近一年来的情况，记者特意乘出租车对多位出租车司机进行了采访。

　　“现在生意比以前好做了。去年8月，政府把出租车的起步价从3块钱调整到现在的6块钱，这样每天可以挣到100多块钱，原来只能挣几十块钱，比‘摩的’挣得还少。”蓝灯出租车公司的王师傅告诉记者，这一切都得益于去年开始制定并实施的《湖南省行政程序规定》，省政府根据这个规定，召开了决策听证会，广泛听取了出租车公司和司机的意见，及时修正了出租车起步价。

　　另一名出租车司机李师傅说，《湖南省行政程序规定》实施后，让他们直接受惠的是，他们可以合理靠边停车了。原来，交警一看见司机停车就罚款，托人给送上两盒好烟，才能免于处罚。现在交警可规范了，基本看不见哪个出租车司机因路边停车载客被罚了。

　　据记者了解，《湖南省行政程序规定》自2008年10月1日起开始实施，截至目前，湖南省共举行过决策听证会227次，公众旁听行政会议125次。在政府立法方面，省政府推进“开门立法”和“公推公选”立法项目，扩大公众的参与，在省政府通过的《2009年政府立法计划》中，有7个立法项目是公众提出的。

　　湖南如火如荼的行政程序法制化的政府管理创新，在全国产生了巨大影响力。中国法学会行政法学研究会会长应松年教授和中国政法大学王敬波教授在《湖南省行政程序规定》实施过程中，对全国各层级涉及“程序”的法律、法规、规章进行了“搜索性”研究，发现共有52个国务院部门制定涉及“程序”的规章，398件部门规范性文件、939件地方性文件的标题含有“程序”字样。他们认为，这昭示着中国行政程序法制化时代的到来。

　　湖南模式

　　中国行政程序法的“现实文本”

　　据了解，在《湖南省行政程序规定》实施不到两个月的时间，政府抽象行政行为就迎来了挑战。

　　去年底，湘潭大学副教授欧爱民在和他的14名硕士研究生研讨“我国的机动车驾驶证申领制度”时，发现湖南省公安厅、交通厅联合制定的《湖南省机动车驾驶人培训考试管理暂行规定》所确立的“驾考合一”模式———即公民申领驾照只能通过驾校报考，必须参加驾校培训，存在违法嫌疑。

　　随后，欧爱民和他的学生向省法制办提出申请，要求审查《湖南省机动车驾驶人培训考试管理暂行规定》的合法性，认为该规定存在《湖南省行政程序规定》第四十七条第二款所指的情形，与《机动车驾驶证申领和使用规定》的相关规定相抵触；同时，违背了上位法《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，请求撤销这一规范性文件。

　　湖南省政府法制办在接到申请后，立即在规定的时间对该规定进行了审查，认为该规范性文件规定公安交警不受理未经机动车驾驶机构培训的人员报考驾照，没有法律依据。法制办最终发函停止了该规定的执行。

　　“《湖南省行政程序规定》确立了规范性文件的有效期制度，打破了红头文件‘终身制’，所以，如果规范性文件存在错误，我们必须纠正。目前，全省各级各部门的规范性文件实行统一登记、统一编号、统一公布的管理，有效控制了违法规范性文件的出台，实现了对行政权力的源头控制。”许显辉解释说。

　　由于行政决策广泛听取民意、行政审批和行政收费被大幅精简、对规范性文件实行“三统一”管理和对行政机关进行“大督查”等机制的运行，湖南省的经济发展环境得到了进一步优化———2009年上半年，全省GDP保持12.8%的增速，增速排全国第五位。湖南省邵阳市市长郭光文深有感触地说：“行政程序规定不是束缚政府，而是解放政府；不是降低效率，而是提高效率；不是制造矛盾，而是化解矛盾；不是折磨干部，而是保护干部。”

　　据记者了解，《湖南省行政程序规定》实施后，省政府成立了行政程序贯彻实施领导小组，全省14个市州、32个省直部门成立了主要负责人或分管负责人为组长的行政程序建设领导小组，程序意识已渗透到全省四级政府机关的近30万名公务员的执法行为之中。

　　应松年说，湖南的做法为我国法治政府建设和行政程序制度完善进行了有益的探索，是中国行政程序法的“现实文本”。

　　行政程序

　　各级政府各层级立法“高频词”

　　“让政府多一些责任，百姓多一些幸福，市场多一些活力，社会多一些和谐”———这是行政程序价值的通俗诠释。

　　“我对中国现行法律规范体系中有关行政程序的规定进行了梳理，发现从1985年之后，我国行政程序的规定逐渐增多。”多年从事行政法实证研究工作的王敬波教授在接受记者采访时说，在部门规章、规范性文件、地方性法规、地方政府规章以及地方规范性文件层面上，有关行政程序的规定比较多。

　　王敬波说，以《湖南省行政程序规定》确定的行政决策程序、规范性文件、行政执法程序、行政听证、行政公开、行政监督、责任追究7项行政程序为例，从省级和较大市级地方的法制化程度来看，规范性文件制定、行政执法责任追究这两项制度的法制化程度最高，已经在省级地方达到100%，其他行政程序也具有比较高的普及率，行政听证和行政公开作为主要的行政程序，达到90%以上，行政监督的比例达到80%以上。

　　“无论各级地方政府在立法中怎么注重行政程序方面的问题，目前只有《湖南省行政程序规定》是一部比较全面规范行政程序的法律规范文本，其他法律规范则只涉及部分行政行为的程序，或只涉及某种行政程序，并不全面。”应松年说，实证调查的结果表明，规范性文件、行政听证、行政公开、责任追究等行政程序在全国具有较高的普及率，因此，针对这些制度制定全国统一的行政程序法已经具备相当充分的现实法律基础。

　　跨入“程序时代”

　　国家行政程序立法条件已具备

　　湖南省政府法制办在2009年中国行政法年会上，向与会的行政法学者公布了一组数字：2007年全省各级行政复议机关共受理行政复议申请3435件；2008年这一数字下降到1097件，同比下降63.5%；2009年上半年，全省共受理行政复议申请548件，比去年同期减少26.8%。

　　“2008年以来，行政执法领域‘三乱’问题信访诉求也大幅减少，乱收费、乱罚款、乱摊派的问题已经从过去的普遍现象、突出问题下降为局部问题、个别问题。”许显辉介绍说。

　　长沙市民李东告诉记者，他有一个感受，《湖南省行政程序规定》实施以来，政府各级执法部门明显规范，税务、工商、交警乱执法的现象在长沙基本看不到也听不到了。

　　湖南在“管官管权”方面的力度和影响力，从近期湖南省洞口县10名村民联名向洞口县国土资源局提出申请公开罚款信息的案例中可窥一斑。

　　今年5月20日，湖南省洞口县杨林乡破刀村的肖姣方、肖衡山等10名村民，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，联名向洞口县国土资源局提出申请，要求依法公开近两年来该局对破刀村违法建房户的罚款情况，以及各新建房户的用地审批情况等信息。

　　“从这个事例可以看出，行政程序的法制化是一个系统工程，不是只有一个行政程序法律规定就能解决依法行政的问题，还要有相关制度的‘大配套’。”南京工业大学法学院教授杨解君解释说，比如湖南有了行政程序方面的规定，那么针对这个规定还应有配套的政府信息公开办法、规范性文件管理办法等规定，用来配合行政程序规定的实施与执行。

　　据记者了解，湖南在贯彻《湖南省行政程序规定》的过程中，还集中力量起草了《湖南省规范性文件管理办法》、《湖南省政府信息公开办法》、《湖南省规范行政裁量权办法》；《湖南省重大行政决策规则》目前也进入起草阶段，《湖南省重大行政决策成本效益分析办法》也已进入前期研究论证。

　　应松年说，有程序的好处就是让权力在规则中运行，虽然这个程序还需要配套的依法行政制度体系，但只要有了一个总的行政程序法典，相关联的制度都会顺利出台。

　　“湖南的行政程序立法已经为国家行政程序立法积累了有益的实践经验，在全国开展行政程序立法的条件已经具备，时机已经成熟。”许显辉说。

　　本报长沙8月24日电