采写／《中国改革》记者韩雪

　　2009年，“省直管县”无疑成为地方政改的关键词。

　　中共中央1号文件明确提出推进省直接管理县(市)财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点，依法探索省直接管理县(市)的体制。而后，财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中直接写明， “省直管县”财政改革将在20 12年底前在中国大部分地区推行。

　　“扩权强县”是1992年开始在浙江等地探索实施的一种政府财政体制改革，核心是通过扩大县一级政府的相关权力，以使其具有更大的自主权，从而为实现县域经济发展，为政府社会管理职能奠定基础。

　　17年过去，从率先推行“扩权强县”改革的浙江来看，能下放的经济管理权限都下放了，强县扩权也似乎走完了应走的里程。因此，取消省、县之间的地级市，实行“省直管县”体制，被专家称为“中国行政区划改革的大势所趋。”

　　“低职高配”县官，并不能解决“县政”的根本问题

　　“省直管县”，扩权强县，需要强化县级领导力量，解决县级党政正职变动频繁的问题。于是与“省委任命县委书记 ”的人事权体制改革、“省财政与县财政直接联系”的财政体制改革和“县级政府将拥有更多市级政府权力”的扩权改革相对应，“低职高配”县官的做法应运而生。

　　最早进行这项尝试的是广东，2005年广东省出台“优秀县委书记连任5年，即可原地提拔为副厅级”的规定，随后产生的5名副厅级县委书记打破行政级别序列，实现了职务与级别分离。之后，广东将这项探索扩大应用在副处级镇委书记、镇长的选拔上。

　　这一探索随后在首批进行“扩权强县”的省份陆续展开。四川、江苏两省以地级市副市长(副厅级)兼任县委书记的形式“高配”县委书记；浙江、广西、吉林等省的做法则是让县委书记同时兼任市委常委，其行政级别相应提高至副厅级；江苏省委甚至选拔昆山等9个县(县级市)的书记进入省委委员和候补委员序列，以其表明对发展县域经济和县委书记的重视；在湖南，继提拔多名县委书记到省直机关、厅局任职后，今年又提任19名县委书记为副厅级干部，其中有16人继续兼任县委书记。而海南省直接将原共青团海南省委书记唐剑光任命为正厅级的昌江黎族自治县县委书记。

　　根据中组部的调查数据，目前国内县委书记平均任期不到3年。“一个县委书记往往管理几十万甚至上百万人口，其权责、压力，都不是一个机关的处长所能比拟的。”这是广东进行首次尝试的最为直接的诱因，“行政级别与实际工作不对等，导致县委书记心理严重失衡。”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯甚至向媒体表示，我国提出“强县战略”后，县将承担非常重要的责任，也是社会管理、经济发展的一个重要载体，成为中国城市化和工业化过程中不可替代的角色。在此背景下，全国2862个县和县级市有可能提高半格，由目前的正处级提高为副地级，全国41636个乡(镇)则由正科级提高为副处级。

　　但是，对于这种整体“提格”的做法，社会舆论评价不一，甚至引发争议和担忧：直面目前的县政问题：中央政策贯彻落实上的不到位、服务型政府目标与掠夺型政府的现实背离、基层矛盾的群体性爆发以及“一把手”权力的失制，这一切决不是把县委书记升格为副厅级，就可以解决的。

　　“低职高配”的近忧与远虑

　　虽然有学者和相关地方政府强调，提拔副厅级后，县委书记还是县委书记，职责、权力范围都没变。“县委书记拥有的是决策权，县长则是执行党的决策，两者没有冲突。”但事实上，我们必须直面“低职高配”的风险，县委书记独断专行怎么办？目前县级政府的县委书记、人大常委会主任、县长、政协主席四套班子都是正处级，“不少县委书记一把手已经有些独断专行的苗头，而这种提拔机制很可能会强化这种趋势。一旦县委书记的行政级别“抬高”半级，那其决策很可能会变为一种命令。”中央党校党建教研部副主任王长江提醒说。

　　监督同样也是难题，目前的情况下，对县委书记的监督仍存在“上级监督太远、同级监督太弱、群众监督太难”的情况，若推广“(副)厅级县官”，监督体系只能是形同虚设。对此，海南省委书记卫留成曾有一段一针见血之言， “海南实行‘省管县’的体制，县市委书记的行政级别高(正厅级)，权力过于集中，班子内部监督和同级纪委监督较难。”而缺乏有效监督的扩权进阶，隐患不言而喻。

　　从长远看，更加令人担忧的是同级别官员数量的不断膨胀与官本位思想的抬头。

　　“厅级干部一走廊，处级干部一礼堂，科级干部一操场”是中国官场的痼疾。目前，领导职数和结构比例配置，在县以下的基层党政机关呈正金字塔状分布，而在省则是官多兵少的“倒三角型”。大量“高官”分布在省级以上党政机关，造成机构膨胀。“高配”县官应该通过调整上级机关职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，将编制内的职数用于县级领导岗位，而不是“创造”新的厅级编制，让“倒三角”之势漫延至基层，继续加大行政成本。

　　以前也有过“低职高配”这样情况，比如将计划单列市的市政府设定为副部级机构，相应的市长晋升为副部级，政府组成部门以及组成部门内设机构的领导，也都相应得到了抬升。然后是设置副部级大学，校长书记成为副部级，教育部也成了副部长最多的部门。但是，这两种情况的总和，都远比不上可能波及到的全国2862个县(县级市) “低职高配”县官的数目。而如果41636个乡(镇)如当年的计划单列市一样随之抬格，一时间“要官” “跑官”的现象，恐将难以避免。

　　“这也将导致难以避免传统的公务员‘品位’分类的窠臼，很难摆脱行政级别限制。”中国政法大学政府行政法专家薛刚凌教授评论说。不可否认，“高配”县官以官阶，确实给了官员较大的稳定安全之感，使其职务变动也不致丧失位阶、待遇下降，同时被赋予的“荣誉”更具激励作用。但是“这种分类最大的问题是事实上导致公务员岗位的人事分离，对具体岗位职责缺乏严格界定。而职位分类是现代公务员制度的基石之一，没有职位的科学分类，在某种意义上，我们很难对公务员进行科学管理，很难构建现代公务员制度。”