人大监督困局

　　人大常委会何时不再是“官员俱乐部”？人大监督何时从“功能弱化”向“硬性监督”转变？还有艰难的路要走

　　文  本刊记者  李秀江

　　网络上，一则“河南拟规定人大可以罢免副省长”的新闻引起了热议。

　　河南省人大常委会法制室秦胜军处长说，“人大可以罢免副省长不是什么新鲜事，其相关法律早已存在，但因为现实中由人大提出官员撤职案的事例极少，所以这个新闻才成了焦点。”

　　“党委挥挥手、政府动动手、人大举举手、政协拍拍手”；党委说了算、政府算了说、人大说算了，政协算说了……社会上流传的种种说法，折射出了长时间以来人大监督的乏力。

　　秦胜军坦言，人大监督过程中的很多困境，不是靠出台一部法律就能解决的问题。

　　《监督法》艰难问世

　　人大监督的现实困境，从《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法》(下称《监督法》)的出台过程可见一斑。

　　1986年，被视作全国人大《监督法》起草工作的开始，其过程可谓一波三折。1991到1994年，《监督法》两度被列入全国人大常委会的立法规划，但由于种种原因又多次被搁置。

　　直到 2002年，《监督法(草案)》被首次提请全国人大常委会审议；2007年1月1日，《监督法》开始正式实施，其中第四十四条规定：县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，可以决定撤销本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务。

　　此次河南省人大审议的《河南省实施〈监督法〉办法(草案)》中提到的人大可以罢免政府官员并不是什么新创举，不过是对《监督法》的单项细化，其内容并无太多新意。

　　其实，在《监督法》没有出台之前，人大罢免官员的先例亦早已有之。

　　早在1989年5月，湖南省召开了省七届人大二次会议，有人大代表就清理整顿公司的问题向省政府提出质询案。主管该项工作的副省长杨汇泉对涉及省政府负责人子女、亲戚在公司任职等相关情况一问三不知，许多代表对此十分不满，联名对杨汇泉的副省长职务提出罢免案，结果以506票赞成、162票反对、98票弃权获得通过。史称人大代表罢免副省长第一案。

　　《监督法》出台后，有人乐观地称之为“中国民主政治建设的进步，在中国民主政治发展中具有里程碑意义”。但更多的人认为，与监督有关的焦点问题没有得到关注，草案的出台只是“形式意义”。

　　《监督法》的出台用了二十年的时间，可谓一波三折，可见人大监督的难度之大。那么，在地方人大出台了具体的《监督法》实施办法之后，能否真正达到加强监督的目的？尤其是在撤职地方不作为官员方面，能否真正施行？

　　秦胜军对此显然并不乐观。他认为，人大代表多由官员组成，而他们本身就是人大监督的对象，《监督法》能够收到多大的实效还有待观察。

　　常委会结构不合理

　　前些年，各级人大在监督工作方面的确进行了一些探索，如对一府两院开展工作评议和述职评议，但总体上看，人大监督功能的弱化没有得到多大改变。

　　秦胜军认为，监督法实施以来，仍然没有形成较为完善和规范的制度体系。虽说听取审议专项工作报告、调查、视察、执法检查等常规监督手段都得到了广泛的运用，但撤职、罢免等较为刚性的监督手段，却使用不多。

　　问题的关键在于，当前人大代表与人大常委的组成结构失衡，有官员经历的代表在常委会组成中所占比例过高。许多地方把人大常委会当作领导退休的过渡场所，有政治上“最后一站”的消极观念。这使人大机关领导对一府两院提交的有关报告总是举手通过，缺乏实质性审查和辩论。

　　虽然《监督法》的制定对人大监督工作进行了统一的规范，但少有人真正行使这些权力，这些监督手段要么搁置不用，要么走走形式。

　　秦胜军认为，人大常委会监督职能发挥的前提是要保证代表和常委会组成人员选举的竞争性。然而，“选举被过分地控制，选举没有竞争，缺乏悬念，选举结果在选举前就已确定。”人大监督功能的弱化与选举制度的扭曲有直接关系。

　　他说，党委及其组织部门对人大代表、常委会组成人员的选举控制过紧，把人大代表视同某种政治待遇，而非把人大代表当作行使国家权力的政治职务。基于这种认识，对那些有参政热情、敢于反映群众呼声和要求的参选者加以排斥，甚至阻碍。这样，当选的人大代表和常委会组成人员缺乏履职的责任感和积极性，其结果必然是人大监督职能的弱化。

　　最有说服力的案例是“姚立法”现象。2001年7月以来，连续竞选12年终于当上湖北省潜江市人大代表的姚立法，曾多次批评政府的决策过失，发动上百名人大代表联名建议，改变省政府设立汉江市的设想；为全市教师追讨拖欠的1亿元工资；调查潜江多数村委会选举存在严重违法；追查出董滩原村委会非法选举黑幕，并使该村成功重选。

　　司法部司法研究所研究员刘武俊称赞“姚立法”类人大代表是“真正激活民主政治的民间力量所在，是重塑人大法理型权威的希望所在，也是未来中国代议士的现实代表。”

　　但遗憾的是，姚立法终究为当地官场规则所不容，在后来的省人大代表选举中没有成为正式的代表候选人。

　　全国人大常委会一位官员指出，让那些有政治热情并乐于维护公众权益的公民参选人大代表，并给他们创造行使代表权利的体制条件，这是人大监督的条件，否则，发挥人大监督作用只能是一种奢望。

　　监督体制不顺畅 

　　政府是人大常委会监督的主要对象，但政府首长都是党委二把手，从法理上说是监督的对象，从党内关系上看却是监督者的领导，这使人大监督工作难以介入。

　　这其中暴露的本质问题是：如何处理人大要接受党的领导与人大是国家最高权力机关的关系。

　　秦胜军说，目前党委书记兼任人大主任在省级人大常委会比较普遍，这有利于党委和人大工作的协调。而几乎所有兼任人大常委会主任的党委书记都以党委工作为主，在人大常委会的工作方面，也只是参加一些象征性的活动，如主持常委会大会和一些外事活动。这种安排，使主持日常工作的副职不能放开手脚依法开展工作，重大问题他必须征求书记的意见。

　　同时，由于人大的主要领导(如委员长会议或者主任会议组成人员和个工作委员会的主任)大都来自党委、政府、法院、检察院，他们大都对人大工作不熟悉。党委的职责是制定政策路线、管理干部，政府和两院是执法、司法机关，而人大是立法机关、监督机关，人大工作专业性很强，需要专业知识和长期的实践。

　　但目前的现状是：人大常委会专职组成人员多数年龄偏大，专业人才偏少，特别是组成人员中懂经济、懂法律的人比较缺乏，能连任两届的人数不多，常常出现换届时“大换班”的现象，不利于人大工作的连续性和稳定性。

　　事实上，地方人大常委会成立30年来，各地人大在弥补专业性不足方面做了一些颇有成效的探索。

　　2002年初，深圳市人大常委会推出了人大助理制度，即聘请19名法律助理为兼职委员提供服务；2003年6月，上海市人大常委会聘请18名学历高、年纪轻、有专业背景的人大代表为专门委员会咨询组成员；广东省、湖北省、郑州市等地也已成立了立法咨询委员会或聘请了立法咨询员。

　　但相对于借助“外脑”来弥补人大常委会专业知识缺乏的办法，秦胜军认为提高人大常委会组成人员专职化的比例更为重要。在他看来，专职委员不应再担任其他社会组织的职务，使他们既有时间、也有条件专门从事常委会的工作，只有这样，才能从根本上加强人大常委会的监督力量，由此弥补体制上存在的不足。

　　更有学者建议，应禁止卸任的政府官员出任人大常委会组成人员，克服把人大常委会变成“官员俱乐部”的倾向，否则，利益牵扯和退位意识将软化人大监督。

　　“硬性监督”尚需时日

　　在一种悲观的情绪下，地方人大行使否决权的案例越来越多，被认为是最可喜的进步。最新的例子是河南省人大未通过对河南省住房和城乡建设厅厅长查敏的任命议案。

　　为了顺应中央大部制改革的趋势，河南省对相关政府部门机构进行了调整。

　　今年3月26日，河南省十一届人大常委会第八次会议二次大会，审议调整后几个部门的一把手任命。出乎人们意料的是，在河南省建设厅长任上已经七年多的查敏，改任调整后省住房和城乡建设厅厅长的任命议案，因赞成票仅差一票而未获通过。

　　全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清表示，30年来，我国各级人大及其常委会告别了“全票通过”时代，对本级“一府两院”报告、人事任免多次“未通过”，这些都是人大及其常委会的监督得到强化的标志。

　　但遗憾的是，对于人大常委会监督权更具实质性意义的撤职案却是少之又少。现实中，很少听说过有哪个地方的人大常委会主动提出过撤销政府官员职务案，多是官员出事后由政府会议提请表决的。

　　最明显的例子是：仅今年上半年，全国就有1527名县处级以上干部被查处。这其中不乏副县长、副市长，以及厅级以上高官，然而，他们中又有几个是各地人大常委会主动监督调查出来的呢？

　　正如全国人大内务司法委员会副主任务员陈斯喜所说：“法律赋予人大的监督手段，目前在实践中却得不到重视，使用得很少。”人大监督从“虚弱”向“硬性”转变，还有一段艰难的路要走。

　　这其中暴露的本质问题是：如何处理人大要接受党的领导与人大是国家最高权力机关的关系。