杨凯 暨南大学
总体看来,多国海军仍然是一支海上“杂牌军”,没有形成战斗“合力”,国际反海盗合作尚未机制化。
一边是美国、欧盟、中国、俄罗斯等世界主要军事强国的现代化海军,一边是渔船、快艇和手持AK47冲锋枪的索马里海盗,这场“猫捉老鼠”的超级游戏,已经在亚丁湾和印度洋海域上演了数月。
就在包括中国三艘军舰在内的各国护航舰队严阵以待的情况下,中国远洋货轮“德新海”号却被几个索马里海上毛贼劫持,国内顿时群情激愤,甚至主张武力解救。但是,除了美国等少数国家护航军舰对海盗有限地使用武力外,到目前为止,各国都对海盗的劫掠行为表现得十分克制。在这种情况下,这场猫鼠游戏如何玩下去,便充满了悬念。
各国海军之所以对海盗很“客气”,而没有大规模使用武力,实在是碍于复杂的法律和政治背景。
首先,没有专门的国际法庭,抓获海盗后面临的司法审判问题非常棘手。尽管联合国安理会连续通过4个决议,授权各国在索马里过渡政府的许可下,可以进入索马里领海及内陆,采取一切必要手段打击海盗。但问题是,逮捕他们之后交给谁来审判?以索马里国内混乱不堪的局势和过渡政府的软弱无力,即便作出相应判决也难以执行。而现有的国际海事法院,并无刑事管辖权。
由于“法律真空”,2008年9月,一艘丹麦军舰曾抓获10名海盗,但却不得不在羁押他们一周后将其丢在一个海滩上,没收武器释放了事。同样的尴尬发生在今年3月底,欧盟海军抓获的7名索马里海盗至今尚未确定在何处审判以及由谁来审判。只有美国依据其国内法,将今年4月抓获的一名索马里海盗千里迢迢带回纽约受审。
其次,没有更高级的法律授权和统一的执法尺度,无法大规模动用武力。虽然各国军舰云集,火力强大,但也不能无视国际法的基本原则,对犯罪嫌疑人随便开火,因为海盗涉及的只是刑事犯罪,而不是战争。大规模使用武力除了会造成无辜平民伤亡,激起海盗们的疯狂报复之外,更有可能引发索马里各部族的 “同仇敌忾”。因此,在索马里“渔民”撕去伪装,操起武器劫掠之前,各国海军只能根据“无罪推定”的法律原则,假定他们是“良民”,对靠近的可疑船只使用“爆震弹”、“信号弹”进行驱散。
再次,反海盗国际合作遭遇“囚徒困境”。印度洋的广袤无垠使护航军力无法全面覆盖。此前各国海军将巡防的重点放在亚丁湾水域,而最近的袭击事件表明海盗们已经开始南下,在远离索马里海岸上千海里的印度洋打劫。如无联合巡防、分区护航,袭击商船的事件仍有可能随时发生。
由于彼此之间存在技术保密、相互信任、适用法律等方面的诸多障碍,严重制约了各国海军的合作。虽然国际机制可以增强信任、降低成本,获得绝对收益,但相对收益的多寡仍妨碍着国际社会反海盗合作的进程,其中的焦点问题就是:主导权之争。道理很浅显,实践却很难。谁都明白“联防共治”可以节约开支、提高效率,但谁都不愿意暴露实力、听人指挥,这就是当前合作的困境。
总体看来,多国海军仍然是一支海上“杂牌军”,没有形成战斗“合力”,国际反海盗合作尚未机制化。此外各国的战略意图也在更高层面制约着国际合作的开展。印度洋暗流涌动,海上非传统安全合作中充满了相互防范和彼此竞争的味道。
基于履行负责任大国的国际义务的需要,并且为维护本国的航运利益,中国派出了自己的护航舰队。作为“互信、互利、平等、协作”新安全观的积极倡导和身体力行者,中国在国际反海盗行动中更倾向于技术性安全合作(如分区巡航而不是统一行动)。在多边合作进展缓慢的情况下,中国可积极探索中欧、中俄、中印双边海上分区联防的可行性。通过划分责任片区,开展接力护航,节省人力物力,更有效地应对索马里海盗。
“德新海’号事件的爆发无疑将加快国际反海盗合作的步伐。国际社会应利用这一契机,根据国际法和安理会有关决议开展合作。针对海盗业的完整产业链,在分区护航的基础上,加强对通过海上和陆路输入索马里的军火检查,切断其武器供应来源;加强国际维和部队与索马里过渡政府的合作,控制沿海港口城市,铲除海盗的陆上巢穴;同时加大对索马里问题的关注和投入,为其国内政治进程提供实质性支持,尽快实现索马里国内的和平与稳定,从根本上解决海盗问题。