作者：胡鞍钢

　　任何一项政策都不是一成不变的，需要根据变化了的形势进行适时、灵活、稳健的调整。我国计划生育是一项我国基本国策，但是它的目标、内涵、措施同样需要随着时代发生变化。解决中国人口问题至少需要几代人努力。

　　中央曾设想2010年后调整人口政策

　　1970年全国总人口规模超过8亿。1971年中国政府(指国务院)首次把控制人口增长的指标纳入国民经济发展计划。1975年，毛泽东指出：人口非控制不行。为此中国政府制定了“晚、稀、少”和“提倡一对夫妇生育子女数量最好一个，最多两个”的生育政策。

　　1980年邓小平同志指出，人口政策是带有战略性的大政策。党中央决定实行更加严格的生育政策，提倡一对夫妇生育一个孩子。当时党中央的决策主要是出于两方面考虑：一是人口的快速增长使全国人民在吃饭、穿衣、住房、交通、教育、卫生、就业等方面都遇到越来越大的困难，使整个国家很不容易在短时间内改变贫穷落后的面貌；二是当时30岁以下的人口占到总数的65%，之后每年平均将有大量的人口进入婚育期，因此必须要严格控制每对夫妇的生育数量。

　　我国人口增长过快的情况早已经在上世纪90年代发生逆转。从1998年开始，我国人口自然增长率就已经降到10‰以下，在发展中国家中率先进入世界上的低人口增长国家行列。进入21世纪以后，中国已经是世界上人口增长率极低的国家之一，2008年人口自然增长率已经降到5‰，更重要的是我国的妇女总和生育率已经降至到1.8以下，属于“少子化”类型国家。我国现在面临新的人口问题，需要及时调整人口政策。

　　1980年党中央《关于控制我国人口增长致全体共产党员共青团员的公开信》就富有远见地提出：“到30年以后，目前特别紧张的人口增长问题可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。”这表明，过去30年的人口政策是特殊时期的特殊政策，这一代人为落实基本国策作出重要贡献和牺牲，“舍小家，顾国家”。30年后我们需要根据党中央的战略设想和对人民的政治承诺，适时、灵活、稳健地调整人口生育政策，再花上一代人的时间，从“一对夫妇生育一个孩子”向“一对夫妇生育两个孩子”软着陆和转变，从而使得我国的实际生育率略有上升、接近人口生育更替水平，即妇女总和生育率稳定在2.1左右，让以后几代人既可以“顾小家”，又可以“顾国家”。从长远来看，可以逐步实现中国少儿人口、青年人口、劳动年龄人口以及总人口规模的稳定。

　　为何需要调整现行计划生育政策

　　从人口发展规律来看，既要避免过高增长，也要避免负增长。特别是当妇女总和生育率长期明显低于妇女生育更替水平的时候，就会导致少儿人口、青年人口、劳动年龄人口规模的持续下降，以及随后总人口规模的持续下降。

　　事实上，我国少儿人口首先出现了绝对数大幅度下降趋势，已经出现了严重的“少子化”。在1995年前后我国0-14岁少儿人口绝对数达到了最高峰，大约为3.34亿人，而后便持续下降，2008年的时候减少到2.52亿人，比1995年减少了24.6%，占总人口比例的19.0%。这与印度的情况正好相反，根据联合国人口署提供的数据，从1990年起印度0-14岁少儿人口就已经超过中国，在2010年达到3.74亿人，高出中国近50%，这意味着15年之后，15-30岁青年人口比重比中国高出近50%。这就需要及时调整人口生育政策，适当提高妇女生育率，扭转少儿人口大幅度下降趋势。(如表1)

　　我国的15-59岁劳动人口大约在2015-2020年之间也会达到最高峰，大约9.23亿人，而后开始持续下降。最迟在2025年印度的15-59岁劳动年龄人口将会超过中国；到2050年，中国的15-59岁劳动年龄人口数大约要比印度少2.44亿人。(如表2)

　　进入21世纪，我国在人口问题方面同时出现两个新的发展挑战：一个是加速的“少子化”，即妇女总和生育率的过快下降，明显低于正常的人口生育更替水平。第二个是加速的老龄化。根据联合国人口署的预测，到2020年我国60岁以上人口将占到总人口的16.7%，2050年将进一步上升到31.1%，大大高于届时的世界平均水平(21.9%)。

　　20世纪80年代以来的我国人口政策的目标是防止人口增长过快，可以说我们已经成功地完成了这个目标。因此我们称“一对夫妇生育一个孩子”属于第一代人口政策，也花了一代人的时间。从现在起开始实行第二代人口政策，即“一对夫妇生育两个孩子”，其政策目标是防止人口严重老化和少子化。现在看来能否实现这个目标依然是未知数，它取决于我们对未来人口政策的调整和实施机会窗口。由于1980年以来的人口政策还有很大的惯性，还有被继续“锁定”的可能，调整起来还有很大的不确定性。但是从长期成本和收益角度来看，早调整早主动，晚调整晚主动，不调整则被动。

　　人口增长已经不再是我国资源环境的主要压力来源

　　或许有人会认为人口多是环境资源压力的主要来源。可以说30年前我国开始实行计划生育的时候的确是这样，但是现在情况已经发生了改变。可以说当前造成我国资源环境主要压力的已经不再是人口增长，而是传统的经济增长方式。从现在看来，我们已经有足够的能力和办法来协调人口发展与资源环境约束之间的关系。

　　第一， 从贸易角度来看，我国已经完全能够从国际市场获得更多的资源来缓解国内资源环境压力。在经济全球化和经济一体化的国际背景下，一个国家既不能也没有必要实现资源和能源百分之百的自给自足。并且在一个国家工业化加速过程中，能源和资源对外依存度上升也是不可避免的。从另一个方面来说，适当增加能源和资源的进口比例，也能够缓解国内的生态压力，减少国内枯竭型资源的开采，更好地保护生态环境。

　　实际上从1995年我国才开始成为初级产品的净进口国，从2002年开始我国的初级产品进口额占GDP的比重开始迅速上升，由1.43%迅速上升到2008年的6.57%。我们认为这个比例还可以上升到10%以上。因为该比例的上升标志着我们从国际市场获取资源的能力提高了，这也相当于进口了水、耕地、矿产等稀缺自然资源，大大缓解了我国国内资源环境方面的压力。

　　第二， 技术进步和技术创新能够在一定程度上缓解中国的资源和能源压力。根据中国科技中长期规划目标，我国已经在加速发展核电、风能、太阳能等清洁能源，以作为化石能源的替代品。并且根据当前的规划，我国清洁能源占总能源消耗的比重将在2020年之前就会达到甚至超过15%。我国在新能源方面的专利数已经在世界上排到第七位，并且在世界的位次仍在不断上升。可以说我国有希望成为可再生能源、绿色技术方面的世界上领先的创新者和应用者。这些技术进步和技术创新都能够在一定程度上可以突破中国的资源和能源约束。

　　第三， 随着过去几十年里我国教育事业的显著发展，已经形成了人口方面的两大新优势：人力资源优势和人才优势。首先从人力资源优势来看，2005年我国15岁以上人口的人均受教育年限达到了8.5年，同年我国15-59岁人口数为8.81亿人，累积了74.89亿人·年的总人力资本，这也是世界上最大规模的人力资本。其次从人才优势来看，2008年我国大学以上文化程度人口达到了8400万人，2020年有希望发展到1.5亿人，2050年甚至有可能进一步达到3亿以上。更重要的是我国从事研究与开发(R&D)的专业人员规模也在迅速增加。1991年的时候我国R&D人员数量只有47万人·年，而到了2008年就已经增长到161万人·年，已经高于美国的130万人·年，以及欧盟的120万人·年。这些人力资源和人才方面的巨大优势就为我国的技术创新提供了巨大的动力，也为我国突破资源环境约束提供了可能。

　　未来中国人口发展目标

　　人口发展战略既要统筹考虑人口系统内部的数量、结构、质量和分布，又要统筹考虑人口与经济社会发展和生态系统的综合战略。从长远观点看，中国应该实现人口稳定的目标，具体包括：

　　1、保持少儿人口数量稳定的目标。少儿人口并不是减少越多、越快就越好，而是应该保持在一定规模上。

　　2、保持劳动年龄人口稳定的目标。防止2020年之后的大幅度下降，特别是防止15-29岁青年型劳动人口的大幅度下降。

　　3、保持总人口规模。防止2030年之后总人口规模的大幅度下降。

　　在稳定各类人口数量的同时，我们还要不断地提高人口素质。具体来说，包括：

　　1、不断提高人口平均预期寿命。2005年我国人口预期寿命已经达到了73.0年，高于世界平均的67.6年，更高于发展中国家平均的63.7年。今后我们应该进一步提高和改善国民生活水平，完善医疗保健制度，力争使我国出生人口的预期寿命在2020年达到76岁以上，2050年进一步提高到80岁以上。

　　2、不断提高人口平均受教育年限。2005年时我国15岁以上人口平均受教育年限达到了8.5年，已经高于世界平均水平；力争2020年达到11年，2050年应该超过13年。

　　3、不断扩大高等教育规模。2008年我国大学以上教育程度的人口为8400万人，我们应该进一步加大国家投入，并且开放民间高等教育市场，使得这一数字在2020年超过1.5亿人，2050年超过3亿人。

　　4、提高我国HDI指标。HDI(人类发展指数)指标是联合国开发计划署(UNDP)发布的综合衡量一个国家和地区经济社会综合发展水平的指标，它综合反映了经济、健康和教育的发展程度。2006年我国的HDI指标为0.762，在179个国家和地区中排名94，属于“上中等人类发展水平国家”。我们应该力争HDI在2020年达到0.88，2050年进一步达到0.95以上。

　　以上就是中国人口发展的中长期目标。它既包括各类人口数量稳定的目标，也包括人口质量提高的具体目标。因此，中国应该综合采用各方面的政策，不仅是生育政策，还包括教育、就业、健康等一系列的政策，来保证上述目标的实现。

　　总之，中国的人口问题是一个历史长期积累的问题。人口发展的长期规律决定了我们不可能用短期政策来将其调整。现在看来，我们至少需要花两代人的时间才能调整过来。人口自身发展的特点和政策调整的作用所形成的逻辑可能是：1980-2010年期间，先是严格控制一代人；2010年之后，再主动调整一代人；先控制人口数量，后调整人口结构。因此，今后人口政策的目标应逐步转变为以调整人口结构为主，提高人口质量为主。

　　[作者简介]

　　胡鞍钢，1953年生于辽宁鞍山，1978至1988年先后在唐山工学院、北京科技大学、中国科学自动化所获工学学士、硕士、博士学位，现任中国科学院-清华大学国情研究中心主任，清华大学公共管理学院教授、博士生导师。1991年至1992年在美国耶鲁大学经济系进行博士后研究；1993年在美国Murray State University经济系做访问学者；1997年在美国MIT人文学院做客座研究员；1998年在香港中文大学经济学系做客座研究员；2000年任日本庆应义熟大学公共管理学院访问教授；2001年在美国哈佛大学肯尼迪政治学院做访问教授；2003年初在法国社会科学与人文学院中国研究中心做访问研究员。从1985年起，参加了由周立三院士领导的中国科学院国情分析研究小组，并作为其中的主要研究人员，系统地从事中国国情研究，是这一新领域的主要开拓者之一。2000年初，被中国科学院和清华大学联合聘为国情研究中心主任，该中心旨在建成国内一流的国家决策思想库。