公众参与是政府执政的有效工具，是政府、企业和民众进行利益博弈的操作手段，更应该成为最终决策的有力依据。

　　谁在挑战城镇规划执法

　　——加拿大公众参与城镇规划的启示

　　文／邱爱军

　　2009年4月和10月，在加拿大开发署政策选择项目支持下，我们中心两次组团赴加拿大圣约翰斯(St. John’s)、哈利法克斯( H a l i f a x ) 、安大略省(O n t a r i o)、大温哥华地区(M e t r o Vancouver)等城市，考察当地公众参与式城镇规划。圣约翰斯市居民对是否为城市190米海拔以上地区提供基础设施的讨论仍萦绕耳际，回国就看到媒体关于武汉“疯长楼”挑战城市规划执法的连续报道。对比中加情况，不禁想到：为什么中国的城建公司、中国的业主经常挑战规划执法权？仅仅是他们“胆大妄为”、“利令智昏”？还是我们的规划制定方式、规划审批程序、规划执法方式面临着改革的挑战？

　　从“190米”看城镇规划中的公众参与

　　到达圣约翰斯市的当天，我们正赶上该市举行关于本市1 9 0米海拔线以上地区项目开发的公众会议。圣约翰斯市是加拿大最东部省份纽芬兰和拉布拉多(Newfoundland and Labrador)省的首府。圣约翰斯市1479年建市，位于纽芬兰岛的东海岸，毗邻大西洋，有天然的海港，且海港四周山丘环绕，出海口又有国家级地质公园，使圣约翰斯市成为观赏陆地和海洋的绝佳视角。按照当时对旅游城市环境保护的认识以及基础设施技术的限制，1976年，由纽芬兰省制定的《圣约翰斯城市区域规划》(该区域包括16个市镇)和2003年颁布的《圣约翰斯市城市规划》中规定，禁止开发“190米海拔线”以上的地区。但随着时间推移，新的开发能力和需求使得是否允许开发“190米海拔线”以上地区成为讨论的焦点。

　　圣约翰斯市为此已举办了三次公众会议。在我们参加的这次会议上，该市政府部门广泛征询了有可能被开发地区的利益相关方，包括土地所有者、周边居民、潜在的开发商，甚至还有临近城市珍珠山市的副市长。

　　公众会井然有序， 在听完专家介绍规划并提出建议后，市民们开始随意发言表达意见。因为召开公众会议的通知早在两周前就在本地的报纸、网站上公布，市民发言有充分的准备，无论是反对开发，还是支持开发，都列举了具体的理由， 市规划管理人员在不打断发言、也不做评价的情况下记录公众意见，并在市民发言后对部分问题做出相应回答。发言的市民可随时补充自己的建议，还可以询问的方式与规划人员平等辩论。

　　我们了解到，在加拿大，规划权限归于省级，省政府可以授权市镇进行规划，但市镇规划必须符合省政府制定的区域发展战略、发展规划。市级规划分3类：土地利用规划、建筑遗产保护规划、交通规划。1 9 5 5 年“土地用途分区”的理念被首次引入圣约翰斯市，土地依照用途具体分为住宅、商业、工业、开放空间、机构用地、农业和其他区域。他们甚至将住宅、工业和商业用地细分成几十类。每类规定了业主拥有不同的权利，完全公开的详细分区，使得业主不仅知道自己的权限，也知晓邻居的权限。

　　这种分区的标准非常详细，甚至包括前后距离、范围、密度等众多细节，比如标准街道宽度必须是15米(考虑到道路两侧停车问题、该市年10米的总降雪量产生的积雪问题等)。

　　在这样的城镇规划中， 公众参与是法律与城市政策中明确规定的重要部分。待批和已许可的土地利用必须通过公众参与程序，即使在市区内修建托儿所，也必须征求街区其他邻居的意见，只有公众同意规划才能实施。这其中，公众告知成为不可缺少的环节。任何建筑的建设申请或修改申请都要在以开发点为中心，150米为半径的圆形区域内进行告知。告知方式多样，包括当地报纸的通告、互联网、电话、电子邮件、信件邮寄等。2008年，圣约翰斯市共邮寄出5万份这样的告知。

　　对于城镇规划问题， 圣约翰斯市设有专门、独立的上诉/申诉委员会， 以保证市议会做出决策时的信息充分。公众如果不同意分区规划， 可以提出上诉， 上诉委员会需确认市议会、政府的分区规划是建立在公众参与基础上的。如果市议会的决议不符合程序，则可以推翻。

　　然而这种公众参与城镇规划的模式并非一蹴而就。几年前大温哥华地区政府还是“被迫”在公共决策中加入公众参与部分，但随后事情的发展让政府逐渐意识到“公众参与是个好事情， 而不是只花钱”。如今他们已将公众参与直接列入政府预算或大型项目预算，并建立了专门的政府公众参与部门，2010年的政府公众参与预算达800万加元。

　　举世独特的自愿规划

　　实际上，加拿大的公众参与在上世纪五十年代才正式起步，真正进入法律调整范围也仅仅是20年前的事情，而且也只是部分省份进行了立法。从实践来看，公众参与也并非民主的充分体现，只是政府执政的有效工具，是政府、企业和民众进行利益博弈的操作手段，最终的决策仍取决于政治家。2007年，哈利法克斯市志愿规划组就市区是否允许青少年驾驶“山地车”议题进行了大范围公众参与的讨论，期间企业代表方一直保持着强势，项目主要负责人甚至收到过恐吓信，最终政治家因考虑到民选对其连任的威胁才不得不做出妥协。

　　这里要提到加拿大新斯科舍省建立的举世独特的自愿规划模式。自愿规划机构是新斯科舍省政府的准自治管理机构(由政府提供资金但自主行使权利的机构)，已有45年的历史，是由当时的省长提议成立的。自愿规划机构在听取公众意见，影响政府决策上具有独特的地位。既是政府财政支持的机构，又与政府保持一定距离，这种“一臂之远”使其得以公开而真诚地与该省居民合作。自愿规划机构具有包容性和多样性，向志愿计划委员会、政府主管部门和普通大众三方面负责。

　　自愿规划机构的工作主要是解决一些重大项目的问题。通常， 作为建议形成程序的重要步骤， 政府会要求自愿规划机构针对特定的领域( 如新斯科舍省自然文化遗产) 听取公众意见。公众意见的听取不仅仅停留在获取公众意见层面， 而是公众( 通过会议、讨论文件、介绍等) 对涉及领域得到更多知识而且有机会为所讨论的政策议题贡献解决方案和改进意见的互动过程。

　　在重大项目中，自愿规划机构聘请志愿者任项目委员会组长，通常任期为一到两年。因为志愿者是作为公民参与的专家，自愿规划机构就能够代表省政府实施真正的公众参与。真正的公众参与的关键在于不以答案开始，而是通过与公众和相关方的合作真诚地寻求解决方案。通过自愿规划程序，项目委员会的自愿者能以各种方式对正在进行的项目进言，从而达到向公众授权的目的。经过多年的坚持，自愿规划机构赢得了信任。

　　一样的城镇规划，不一样的公众参与

　　公众参与， 曾经被认为是一个敏感话题，几年前我们甚至会用“地方政府管理创新”的名义做考察某些国家的地方公众参与项目。但实际上，公众参与的首要作用是帮助政府了解大部分人的意见。公共管理理论一直按“大多数人”原则进行政府决策，但是，并非所有人都愿意“说话”，所以决策常常被那些“声音大”的人误导。如何让那些习惯保持沉默的人发表自己的意见，使政府真正听取到大多数人的意见就非常重要。对此，大温哥华地区政府曾通过支付参与费，根据不同地区、不同收入水平、不同文化、不同性别等因素以“随机抽样”的方式邀请公众参与对固体垃圾管理方式的讨论。同时还在社区报纸上宣传、给所有居民寄送相关资料、在互联网上公布相关信息，尽可能让决策的讨论“深入”到每家每户，让每个人都有机会、有渠道“发出自己的声音”。 公众参与同样也能成为帮助政府实施决策、规划的技术手段。在中国，行政管理的特色之一是通过中央到地方层层下发“红头文件”的方式执行政府决策。但改革开放三十年的实践证明，“红头文件”的执行力在逐渐下降。就城镇发展建设而言，“违规”情况不断。而加拿大公众参与的经验向我们证明了一条解决途径，在讨论阶段让公众参与法规、政策的制定，通过政府和公众之间的直接沟通“建立互信”，这样就为法规政策的执行建立基础，也可以依托公众监督保证政策的实施。 包括中国在内的各国都认识到这样一个趋势，政府必须由通过经济活动间接影响民众生活转变为通过公共服务决策直接影响民众的生活，如公交线路的增加、饮用水的供给、垃圾的处理。同时，民众对生活环境的要求也从简单的等待政府决策，逐步转变为自主选择。因此，公众参与成为各国政府执政方式改革的热点，是必须也是必然。 在新趋势下，如果仅依靠专家闭门造车的“专家意见”和“环评报告”，政府只是“走程序”式的审批，会容易致使规划项目受到当地居民抵制，使政府的公信力一次次受损。在厦门PX事件中，市民“短信干政”、“散步表达”反对规划就是例证，缺乏决策前的公众参与，使得政府、企业和市民都付出了巨大代价。而山西大同市古城保护是有利于城市发展的，但因为事先没有向公众公布，或者说在“要一个什么样的大同市”的问题上没有居民的认同，引发了激烈的社会矛盾。曾经在王家大院、榆次古城、太原市容市貌整治可圈可点的“城建市长”耿彦波遇到了巨大的难题。这些结果都是我们所不愿看到的。 我们从加拿大考察中得到的重要启示之一，就是城镇规划建设，必须通过公众参与建立对城镇发展的认同感。2005年，安大略省通过了公众参与制定的《省政府政策声明》，作为省内几百个市镇规划的指导原则。而后，公共基础设施更新局又依据《省政府政策声明》和《规划法》，通过公众参与程序制定了《增长规划》，明确了安大略省的远景规划。这两部规划均以法案形式固定下来，之后尽管各市镇每隔几年就要进行一次选举，但无论哪个党派执政在调整规划时都必须遵循上述两部法案。新斯科舍省的哈利法克斯市已经在三个社区进行了参与式社区愿景规划。公众通过一年多的讨论、考察，不仅为社区制定了愿景规划，而且促进了相互的了解和理解，极大的增强了社区的认同感。 从决策程序来看，也必须通过公众参与程序提高决策的透明度。在加拿大阿尔波特省的班福镇，我们看到即使是居民自己开家庭旅馆，也首先要向规划部门报批，由其征求该居民所在街区住户的意见。虽然规划要求，小街区允许开设一家家庭旅馆，但只有邻居都同意，政府规划部门才能批准。在开磨镇，为了提升小镇的旅游价值，居民一致同意不允许再进行房地产开发，只允许翻建房屋，并要求保留同样的外观。所以这个人口不足18000人的小镇极具特色和个性，接待游客的数量逐年上升。 在国内，我们也能看到这方面的例子。天津华明镇在“规划、设计和建设现代化、有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇”的过程中，就坚持所有涉及农民利益的决定都要事先征求农民意见，建立公开透明的运行机制，百分之百入户宣讲、百分之百征求意见，并具体解决问题。然而我们也注意到，类似湖北“疯长楼”事件在各地的频繁发生。规划部门说第一次发现大楼“超标”就发出警告，但第二次去看时已加盖了好几层。如果由周边群众监督，只要超过12层，马上会有人报告。

　　从大型项目角度来看，公众参与程序会推进政府审批的科学化。南方某镇，由于区政府自作主张，进行土地整理时修建了档次较高的农转居社区楼，结果造成镇政府、村委会大量负债，难以开展其它村落的整理。相比来说，加拿大圣约翰市对此方面的规定是，要开发新区域必须先召开公众会，听取各利益相关方的意见。

　　通过公众参与建立政府公信力的过程是缓慢的，但却不能因此而懈怠，甚至是“走形式”虚假应付了事。曾经有媒体报道，市民在网上向湖北应城市长信箱反映政府刚花钱整修的一条干道上，餐饮早点占道经营严重，满街油烟，垃圾遍地，有的地段杂草疯长影响排水。并批评应城市创建文明城市办公室“不深入实地看一看，而仅限于在网上作答，搞网上创建”，得到的答复竟然是“ 我办没时间跟你闲扯，你有意见到创建办来面谈”。无独有偶，浙江宁波一位网友向鄞州区区长信箱反映出行难问题。过了6天只是等来网上回复“已阅”。如此的“形式主义公众参与”只能损害政府形象，招致对政府更大的挑战。■

　　(作者单位：中国城市和小城镇改革发展中心)__