我国地方政府发债具有经济上的合理性和必要性，但关键的问题在于如何管理地方债务。

　　类承曜：地方债务关键在管理

　　地方政府债务的复杂性在于：地方政府债务中，既有显性债务，也有隐性债务。显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、拖欠工资、拖欠企业离退休人员基本养老金等，除了明确的负债外，常表现为未支付的应付支出；隐性债务包括地方政府担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社保资金缺口等，地方国有企业、学校等事业单位的负债从广义上来讲也是地方政府负债。特别是各级地方政府为满足地方财力需要，通过违规发债、设立政府下属的投融资公司从银行体系申请贷款甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隐性负债。

　　中央转贷不是最有效率的方法

　　地方政府发债具有经济上的合理性。首先，地方政府的收支会经常性出现临时不平衡；其次，地方政府债务最主要的功能还是为资本性支出融资。地方性公共产品，如公路、桥梁等大型基础设施，如果通过税收融资既无效率也不公平：一次性征收巨额税收会给地方经济带来很大的负面冲击，也可能无法承受；由于项目本身期限很长，会造福于将来几代的居民，一些居民有可能现在支付了高额的税收后则迁居，无法享受项目未来的收益；一些未来能受益于该项目的居民也没有为该项目付出相应的成本。而通过将债务期限与项目期限匹配起来，通过税收偿还本金和利息，很好地解决了纳税人收益和成本不匹配的问题，体现了公平的原则。

　　但是，如果不能控制地方政府过度举债而产生的债务违约问题，地方政府举债就不具有可行性。

　　地方政府债务的管理体制与一个国家的政治体制密不可分。对于联邦制的国家，地方政府(相当于子公司)拥有更大的自主发债权力，同时也承担债务破产的风险；而单一制国家的地方政府(相当于分公司)不可能承担破产的风险，所以发债的权力也受到极大制约。单一制国家的地方政府的债务都由其中央政府以各种形式担保。所以，地方政府债务要么由中央政府发行，然后转贷给地方政府；或者由地方政府发债，中央政府则进行严格的管理。我们国家的政治体制决定了地方政府不承担债务破产的风险，因此地方政府债务必须由中央政府转贷或严格管理。

　　另一方面， 地方政府债务管理体制与一个国家金融制度环境有着紧密的联系：在金融市场比较发达、法律环境比较完善的国家更多地依靠市场机制约束地方政府发债行为，如评级公司对违约风险高的地方政府债券给出较低的评级结果、债券市场的投资者则要求更高的(惩罚性)回报率；而金融制度不完善的国家只能依靠中央政府对地方政府举债的行政管理。

　　理论分析和各国实践均表明，中央转贷(中央政府代发代还)在我国不是最有效率的方法。一方面，债务的利率无法反映地方政府债务的风险，而且由于中央政府承担所有的最终偿债责任，债权人对发行债务的地方政府的信用风险不会关注，这会加剧地方政府的道德风险问题；另一方面，财政有三大职能：资源配置、再分配和经济稳定，地方政府只适合承担资源配置职能，由于地方政府具有信息优势，所以地方政府负责地方基础设施的投资具有最高的效率。地方政府被赋予“用钱”的权利也应该承担“还钱”的义务。中央转贷模糊了地方政府的偿债责任，不利于构建清晰的中央地方财政关系，在很大程度上软化了地方政府的债务约束。偿债责任过分集中在中央政府，也会使中央政府无法有效管理。

　　由于管理不善而导致的地方政府债务危机或财政困境无论是发达国家、发展中国家或是转轨国家都经常发生。尽管我国地方政府发行债务是必要的、合理的，但是如果不加约束地一哄而上，地方政府债务将面临失控的风险，地方政府债务危机的担忧就有可能在不远的将来成为残酷的现实。

　　中央政府有必要对地方政府债务进行管理

　　考虑到地方政府财政状况和地方项目的复杂性，地方政府更有信息优势发行债务和实施债务融资项目的管理。但是为了将总需求控制在合理水平、优化投资结构，特别是防范地方政府债务风险，中央政府十分有必要对地方政府债务进行管理。

　　首先，中央政府要了解地方政府债务总量、结构和性质。既包括地方政府过去形成的债务存量也包括未来的地方政府发行的债务增量。这需要为地方政府债务建立严格的会计核算制度并将地方政府债务纳入政府预算核算，还要建立对地方政府债务的信息管理系统，让中央政府能及时准确地掌握地方政府债务的信息。而且，中央政府在正确评级地方政府财务状况和未来财政收入能力的基础上，评价地方政府债务的信用等级，决定是否批准地方政府发行债务并决定其发债规模。

　　其次，地方政府债务的发行须经过中央政府的审批。一方面是为了防止经济过热，控制债务发行总量。另一方面，也是为了实现债务资金投放的合理结构，减少重复建设的问题。

　　第三，中央政府需要建立一系列的地方债务预警指标体系，对债务的违约风险进行动态和前瞻性的评价，及时发现问题，最大限度地控制地方政府债务危机的发生。

　　最后， 尽管我国债券市场的制度环境还不够完善，但是应该选择有条件的地方政府作为试点，发行地方政府债券。发挥评级机构和机构投资者对地方政府债券的评价和监督功能，逐步完善市场监督机制来约束地方政府的债券发行和管理。地方政府债券一方面能极大提高流动性，降低融资成本，同时也可为我国金融市场提供一种更安全的政府类债券，满足个人和机构投资者的需要，有助于促进评级等中介机构发展。■