在全球经济危机爆发之前，中国的地方债务问题已经比较严重。而去年年末以来，政府实施了积极的财政政策，使得地方债务余额变得愈加触目惊心。

　　债务政府危机

　　采写/《中国改革》记者 杜 娟

　　中国人民大学财政金融学院副教授类承曜正在参与财政部及亚洲开发银行合作的地方债务调研项目。他对《中国改革》坦言，调研的难度很大。尽管关于地方债务还没有统一的统计口径，难有全面、真实的统计数据，但可以肯定的是“总体规模大”。可以参考的数据是，2004年国务院发展研究中心地方债务课题组的摸底显示，中国地方政府债务至少在1万亿元以上；财政部经济建设司的报告也显示，按照平均数推测，2004年全国地级及以上城市的负债总额为10800亿-12000亿元。这一水平目前已被大大突破。

　　财政部财政科学研究所所长贾康特别提醒，许多地方政府负债率都已经超过100%，但地方政府特别是城市政府非但没有破产的危机意识，相反债务规模还在很不透明的情况下持续增加。这种无危机感的负债会进一步放大地方借债的冲动，这是需要特别警惕的问题。

　　负债成地方财政常态

　　中国法律对地方政府的财权规定是严苛的。《预算法》规定，除了国务院特批以外，不允许地方政府举债。人民银行1 9 9 6 年发布的《贷款通则》也限制了地方政府直接贷款的权力，1 9 9 5 年通过的《担保法》规定国家机关不得为保证人。

　　“然而在现实生活中，这样的规定很快就处于无效状态了。”贾康说。

　　地方政府目前公开的融资变通做法有二：其一是由财政部代地方政府发行债券，其二是通过“出租地方政府信用”来发行城投债。有的地方政府绕开政策限制， 成立一个国有公司， 再以公司的名义进行融资。此外， 诸如利用地方政府隐形的影响力，促使商业银行超比例、低利率放贷给地方国有城建企业，也当属于债务融资的形式之一。“各级地方政府的不规范发债或‘准债务融资’行为，由于缺乏法律依据，给今后建立有效的偿还机制和决策责任机制埋下了隐患。”类承曜提醒说。

　　让地方政府产生举债运营的强烈冲动，指向的是其背后的诸多诱因。

　　为“形象工程”所累

　　中国官员任期短， 人员交流频繁，对官员的考核又非常强调政绩，而政绩一度又往往意味着GDP的增长速度、意味着广场草坪、修桥修路、工程项目等。因此，为了尽快干出政绩， 即便政府财力不足，一些官员也不惜举债经营。

　　据报道，有的县投资建起了被群众称为“豪华羊宅”、“豪华猪舍”的养羊养猪示范园区，配备了暖气、空调甚至淋浴，但平日里不养羊不养猪，只在上级领导来检查时，才花钱将村民们自家养的羊和猪租来“赶场子”。

　　“ 目前西部好多贫困地区，政府机关却一个比一个豪华，这些楼房大都是借钱来修，因为有的领导喜欢盲目攀比， ‘ 打肿脸充胖子’。”一位地方官员曾对《中国改革》感叹，“政绩工程、形象工程如果再加上官员的寻租腐败，地方财政怎么可能不困难。”

　　行政成本负担重

　　中国目前有5级政府，每级政府班子齐全。据统计，1994年全国县乡财政供养人口2251万人，2000年达到2959万人，增加了708万人，仅此一项一年增支1000多亿元。难怪有人说，每级政府光是“人吃马喂” 就能把财政变成“ 吃饭财政”、甚至是“讨饭财政”。而由于机构繁杂造成的行政成本，目前还未纳入干部考核指标。

　　这是宁夏一个县的一组数字：总人口仅3.2万，2300多人吃财政饭，50多个部门，150多辆公车，几乎每一个正科级以上干部都配有车。这些车辆养活了当地的两家修理厂和一家加油站。每年600万元的财政收入，车辆燃油、办公、招待等债务费用就近500万元。

　　“投资”失败

　　一提到发展经济， 很多地方政府最先想到的就是直接投资上项目。政府投资是由政府官员决策和经营的，然而由于体制、机制、决策和经营才能等诸多方面的先天不足，地方政府的逐利行为许多都以失败告终。

　　有的地方政府直接介入生产性、竞争性领域，投资失败承担了大量本应是市场承担的风险。还有的地方政府为了完成招商引资目标，不惜以政府信誉作担保。山东某乡镇2000年财政收入1136万元，而各种对外担保借款就达1.2亿元。

　　吉林省从1998年发行企业债券，发债企业多为有政府背景的金融机构，而发债企业的平均偿债能力不足20%。

　　在中国，下级政府必须听从上级的决策，但由于各级政府的职能和支出范围的划分并不十分清晰，而且上级的政策也并不永远正确，因此经常出现一些“上级请客，下级买单”、“上级决策失误，地方负责收摊”的事情，这也使不少地方政府背上债务。

　　地方政府钱少事多

　　“ 地方政府的经费太少， 但要干的事情却不少”，这是地方政府官员的抱怨。“ 不借钱怎么发展？”

　　经过分税体制改革，“事权向下，财权向上”事实上已成为当前我国中央与地方政府在财税体制上的客观写照。1993年，中央财政收入占全国财政收入的比重是22%，2002年上升为54.9%。中央财政比重提高就意味着地方财政比重下降，甚至出现了“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级财政稳稳当当，县级财政哭爹喊娘，乡镇财政精精光光”的尴尬调侃。

　　地方政府不得不以较少的财政收入承担更多的公共事务责任。一份资料显示，到2002年，地方政府有45%的财权，却行使着69.3%的事权。负债在所难免。“比如教育，中央财政应该大力支持，现在好多地方政府‘普九’达标的债务还没有还清。”有专家甚至指出，无数的迹象表明，中国很多县(市)级以下的区域已经进入严重的无政府状态——政府不能履行政府的功能，如提供安全和服务等公共产品。

　　一位叫姬诚的镇长在《一个镇长的自白—— 农村基层的债务是怎样欠下的》中写道， 他所在的镇人口4 万， 负债1 3 0 0 多万元，“全县60多个镇乡90%都负债” 。“ 据我所知， 我镇负债的主要构成， 一是原来政府办的农村合作基金会清盘关闭后， 为清退农民本金，镇政府把所有的钱全赔进去后，还向中央专贷400多万元；二是基层供销社原来大量吸收农民入股，成为变相的银行，高息揽储。由于经营不善，管理混乱，严重资不抵债，清理整顿后，要退农民的钱，也由政府兜底，已专贷100多万元，而且还有300万元本金无钱退给农民；三是‘普九’工程欠款；四是其他工程建设欠款；五是欠上级水费、公路款等。财政赤字是因为发不起工资，县财政超调资金形成。本级收入134万元，而教师和公务员工资一年就320多万元，怎能不赤字？”甚至为了完成税收任务，确保工资发放，一些镇乡领导个人借钱垫税，因为连预征的对象也没有了。

　　各地政府还承担着稳定社会秩序的职能。在长春市，国企改制退休职工没有医保看不起病；开发商“走死逃亡”，拆迁户不能回迁等问题曾一度是长春市信访的热点问题。长春市决定，用政府承债方式，由政府统一承担追索权，一方面出资先行解决实际问题；另一方面成立机构，组织专门力量，采用经济或法律手段，代百姓打官司，向开发企业或有关单位追索。“承债息访”，从全国看来颇为新鲜，但长远讲，政府出面为企业的逃避责任买单，如果追债失败，如何解决呆账、坏账？当地官员也表示，对于那些抽资逃亡、“人间蒸发”的几十家企业，他们造成的债务只能由政府兜底。

　　新一轮举债风险向银行体系集中

　　中国的地方债务问题本已比较严重。而去年年末以来，为了应对中国经济的大幅下滑，政府实施了积极的财政政策，这必然会促使地方加大负债规模，使得地方债务余额变得愈加触目惊心。

　　中国社科院金融研究所研究员易宪容最近到过不少地方，“总会听到地方政府的官员说，现在是一个千载难逢的机会。哪个地方能够把握住这个机会，从银行获得更多的信贷，哪个地方就能够找到当地经济快速发展之途径。”

　　“4万亿元”投资计划，中央政府承诺两年内拿出1.18万亿元的资金，其余须地方自筹。但地方政府提出的投资计划总体额度，实际上是远远超过这一规模的——今年年初时甚至有研究表明，经简单加总，地方政府这两年计划的投资规模竟高达18万亿元。

　　地方政府会通过怎样的渠道来筹措资金？在正常年份，地方财政收支本已捉襟见肘，再加上近两年来全国楼市调整使得土地出让收入大幅缩水，地方政府自身财力对新增加投资项目的支持是很有限的。因而，通过银行贷款、发行债券等渠道来增加负债，成为地方为基建项目融资最明显的选择。

　　央行最新的统计数据显示，截至目前，全国有3800多家地方融资机构，管理总资产8万亿元，其中地方政府的负债已达5万亿；国家发改委的统计资料也显示，今年1至8月份全国发行的城投债已占到过去4年发行总量的一半以上。

　　“ 今年城投债发行的量比较多，有可能在未来引爆风险。”国家发改委财金司司长徐林日前坦言，城投债发行前“过度包装”，城投公司“作虚资产”和“作虚利润”，也就是俗称的做假账，提高资本金与利润，以满足《公司法》的规定。东部某个发达地区的城建融资平台注册资金仅有不足1个亿，但是每年贷款建设规模都达到几十亿元。“有的银行连担保也不要就把贷款往政府平台里扔，不出问题才奇怪。”不少投融资平台还存在抽逃资本金、管理混乱等问题。

　　在“ 多年难遇” 的感慨中，一位金融界人士也同样表示了对城投债融资风险的担忧。“在一般人看来，城投债名为企业债，实际是政府债，有政府担保，应该是轻松融资。但是，目前情况并不完全如此。许多投资者都反应‘信用太差的债，我们不买’。再比如城投债一般都是在5年以上，本届政府一般不考虑还，而由下一届政府‘接棒’，到时候情况恐怕很难说。”

　　“ 如果地方政府出现偿债风险，最终都将转嫁到银行系统，甚至引发整个金融系统的风险。”让专家们担心的是，这些以政府资产作为抵押， 财政收入作为还款来源，向银行贷款获取建设资金的办法，给地方的后续发展造成巨大的破坏力，严重透支当地的经济社会可持续发展基础。■