3.599亿巨奖：彩票进入“高危”时代
■本刊视点
获中3.599亿元的“彩王”终于“现身”！10月27日，一位来自河南的商人“安先生”戴着口罩和墨镜“静悄悄”地领走了巨额奖金。尽管“安先生”在福彩中心安排下成功地避开了公众和媒体关注的目光，但该事件所引发的质疑和思考却远未结束。
公众对“彩王”身份的探究，实质是对彩票机构公信力有所质疑，因为到目前为止，我国对彩票机构的监督并没有法律的参照以及专业部门的掌控，还只是依靠彩票机构的自我约束。
3.599亿巨奖：彩票进入“高危”时代
(本刊记者)仇玉平/文
巨奖“疑点”重重？
2009年10月8日，福彩双色球第2009118期开奖，河南一彩民花176元购买88倍彩票竟全部中得一等奖，奖金高达3.599亿元！继2007年11月甘肃一彩民独中21注一等奖，个人总奖金达到1.13亿之后，该奖再次刷新了中国彩票史上单人中奖奖金的最高纪录。
如同近年来的数次彩票大奖一样，“彩王”的出现毫不例外地引起了社会质疑。“怎能让公众不质疑呢？这个3.599亿彩票，是对一张彩票上的两注相同号码分别进行了44倍的投注，这样蹊跷的投注方式非常少见，而能中得大奖，真让人感到不可思议。”在北京市朝阳区芳园里小区的一个彩票销售点，不少彩民愤愤然。
除了投注方式独特诡异之外，关于3.599亿中奖者的一些说法开始风行网络，更为这一大奖蒙上了神秘面纱。最具有灵异色彩的一个事实是：“彩王”出现半个月前，就有人在百度贴吧发帖预言要中3亿元。2009年10月16日，记者打开百度贴吧中的双色球吧，很快找到了9月21日出现的这一“神帖”，发帖者网名就叫“中了三亿怎么花”， 帖子内容只有一句话：“拿三百元打一组号一百五十倍。” 帖子一发出，有不少网友回复，大多是讽刺调侃：发蒙吧；吃饱没事撑着吧；甚至有网友劝“赶紧去精神病院检查一下大脑。”待 10月8日巨奖开出，网友回帖则连连惊呼：你是神仙啊，我的神啊；上月就知道结果了，难道这个世界上真有未卜先知吗？
经查证，该帖发布者的IP地址为河南省郑州市。发帖者在河南，中奖者也在河南，这个巧合加重了网友的质疑。“忒假了吧，楼主的IP就是河南郑州的，不会就是安排好中奖那位吧？”有网友还发现，10月3日，百度知道里面也出现一个提问，问题居然同样是问中了3亿该怎么花？ 巧合之处还不止这些，此次彩王奖金为359，982，832元，即税前3亿5千多万元，刚好掏空本期福彩双色球奖池3亿4千万，投注者计算精准，几乎没有任何浪费！
如此多的巧合还难免让人们浮想联翩。彩票销售者陈桂霞则连呼：“这张彩票是我打出来的，不可能造假。”但这位销售者的话却引发了更多“疑点”。据本刊记者搜索，2009年10月10日的成都商报、大河报和新快报，报道巨奖彩票售出的经过：“据陈桂霞回忆说，10月7日下午两三点钟，一位中年男子来到店内购买彩票。”而该巨奖彩票的记录售出时间却为10月8日14时55分05秒！
另外，在新快报的报道中，陈桂霞与记者对话介绍中奖者时说：他喜欢倍投，20倍、30倍、50倍都试过。连对方投注喜好都记得清清楚楚，那么至少应该算是印象比较深刻，可成都商报、大河报采访陈桂霞后报道：“这名男子应当并不经常前来购买彩票，因为是陌生人，所以相貌衣着等特征，她根本就没有记住。”
面对网友和媒体的种种猜想和疑问，河南省福彩中心于2009年10月10日召开新闻发布会，公布此次巨奖产生的细节，但发布会实际上并无细节可言，连记者提问环节都没有，河南省福彩中心副主任李广云的一再强调更让彩民觉得苍白无力：“此次双色球巨奖的产生，没有任何疑点，其真实性不容置疑。”
事实上，彩票业近年来不断爆出黑幕和丑闻，从2002年江苏扬州的 “彩世塔案”，到2004年西安宝马彩票舞弊案，从北京双色球伪造开奖直播画面，到海南体彩开奖前部分彩球被替换，以及到今年发生在深圳的木马病毒制造3305万元福彩大奖，彩票公信力屡受重创，不少问题至今令公众迷惑，发行机构也没有给出令人信服的解释。
“2007年甘肃曾出亿元大奖，而3.59亿巨奖的产生意味着彩票进入巨奖‘彩王’时代，这说明我国彩票业发展良好，但无论对发行机构还是对彩民，其实都意味着某种风险的加大。这种情况下尤其需要主办方释放出更多的信息，显然让‘彩王’现身，无疑是证明真相的有效方式之一，”北京蓝鹏律师事务所的杨乃超律师说，而且奖池里几个亿的奖金，是彩民两块钱一注攒出来的钱，这笔巨款是谁拿着的？怎么拿走的？对公众应有交待，这也是彩民们知情权的体现。
有限制的知情权
然而，尽管公众或质疑连连或望眼欲穿，大奖得主的庐山真面目仍被捂得严严实实。多数公众的知情要求更被认为是对中奖者隐私权的挑战。因为2009年7月1日起施行的《彩票管理条例》第25条规定：彩票发行机构、彩票销售机构、彩票代销者以及其他因职务或者业务便利知悉彩票中奖者个人信息的人员，应当对彩票中奖者个人信息予以保密。条例第40条还规定，泄露彩票中奖者个人信息的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。
因此，对于不少要求公开“彩王”身份的呼声，中国人民大学法学院教授、博士生导师叶林认为：“彩票管理条例中有明确规定，很多人不了解这个条例是宣传不够，从现有法律依据上来说，彩票发行机构没有权利去公布中奖者的个人信息。”
从情理角度考虑，叶林教授又指出：“如果某个人真的得到这么多奖励，好奇的人就算了，不怀好意的人就更不用说了，这种情况下无法保证中奖者的人身安全，如果中奖者的安全无法得到保障，彩票业如何发展下去？”
《彩票管理条例》制定者之一、全国律师协会刑事委员会委员张树国也认为：“条例保护中奖者的个人隐私，这个规定是充分考虑了我国人民群众的文化传统以及促进彩票事业的和谐发展需要而制定的。”
北京大学中国公益彩票事业研究所执行所长王薛红的看法是，保护中奖彩迷的隐私权与公众的知情权是并不抵触的，公众的知情权只对公共财产有效。例如，对彩票奖池的知情权以及开奖过程和中奖情况的知情权是必要的，也是必须的。但彩票中奖者中奖后的个人情况属于隐私权，除非中奖者愿意公开有关信息。
有人指出，彩票作为慈善事业涉及广泛的公共利益，募集资金来自公众，最后也为公众所用，这种公益性决定了公众对其有知情权，这种知情权包括了彩票操作的整个程序，大奖得主的个人信息自然也是其中一部分。对这一说法，叶林教授并不认同：“我们不能说和公众沾了点边就说是公共利益，那就没头了，很多事情不都拐弯抹角地与大多数人有关系吗？中奖者花2块钱中了一个奖，中的是一个概率，中的是一个运气，套用公共利益显然过于宽泛了。”
不仅如此，叶林教授认为，大家可能并不一定是真想了解这个中奖者，真的全部公布个人信息，可能出现一种逻辑的结果，就是有人又开始去探究中奖者和彩票发行机构负责人之间是什么关系，这就没有止境了。
“知情权应当以不牺牲或者不危害自然人的安全权为前提。”北京工商大学法学院院长李仁玉教授也反对把中奖者个人信息全部披露，“如果把姓名、家庭住址、工作单位、家庭成员毫不保留地全部公开，在目前社会情况下，有可能危及公民的人身安全。”毕竟普通公民不像富豪、名人，还是缺乏足够的安全措施的。
但保护彩民隐私权也不宜过度，中奖者情况一点不披露，全部属于隐私，李仁玉教授认为太绝对了。在李仁玉教授看来，彩票巨奖事件既存在隐私权，也有知情权，“都应该受到保护，关键是这两个权利怎么平衡。”
“你得到这个大奖并非个人劳动或经营所得，直接来自于广大购买彩票的社会公众，大家想知道是谁，有无‘猫腻’，在信任缺失的情况下，公布相应中奖人的信息也是必要的，毕竟特定人群的隐私权是有限的，应该让渡于公众的知情权。”
李仁玉教授分析说：“这就好比名人的隐私权是小于普通人的，官员的个人信息更是必须完全公开。彩民当然有隐私权，但是中奖后，就必须放弃一小部分相关权利。公平合理的选择，就是允许中奖者的隐私权向彩民的知情权适当妥协。”
妥协的范围有多大？李仁玉教授认为：“这个奖是谁获得的，比如姓名就不构成隐私，中国人同名同姓的很多，另外包括这个人的大致籍贯、职业，这些都是在可以公开的范畴里。所以公众可以知情到什么程度？中奖者的籍贯、姓名、工作，我认为都可以。”
公信力从何而来
叶林教授和李仁玉教授都认为：“公众对‘彩王’身份的探知只是表象，他们其实是‘隔山打牛’，实质是公众对彩票机构公信力有所质疑。”
事实上，彩民对彩票大奖的质疑已经成为一种习惯，因为公众长期以来都无法实现对彩票行使社会监督权，无论是发行过程，还是开奖结果。
比如，福彩中心表示开奖均通过中国教育电视台直播，但是否真正直播一直没有给出令人信服的答案，彩民发现开奖现场只有工作人员和公证员，是直播还是录播根本无从得知。福彩中心信誓旦旦表示开奖现场曾有观众参加，但在中国福利彩票指定的信息发布网站——中彩网上，每期双色球开奖现场视频资料中，彩民并没有发现有观众在现场。
而开奖人员是彩票中心自己抽调的员工，现场公证人员也由彩票中心调请，这些人员如无更迭，长期共事极易成为利益共同体，北京蓝鹏律师事务所的杨乃超律师说，“因为无彩民现场监督情况下，整个过程并不为第三人所知”。
对如何确定摇奖机本身的随机性能，目前也是空白。据报道，北京大学中国公益事业彩票研究所曾耗时多年，制定出包含9项先进检测标准的摇奖机随机性检测标准，并且通过了多名院士鉴定，但这套检测摇奖机的标准至今未得到相关部门认可。
杨乃超律师建议，“相关部门要在摇奖过程的细化监督上下功夫，避免程序模式化和人员固定化，要在摇奖前1分钟决定摇奖人员和设备，经常更换摇奖用球，不给参与人员时间和空间，才能一定程度上避免作假可能”。
而从彩票开奖结果看，一方面至今没有任何一位大奖得主现身，另一方面彩票收入的公益性安排，公众无从得知，国内彩票巨量公益金收入具体实施了哪些公益项目？而总量同样惊人的管理费又去向何处？记者打开中国福彩管理中心的官方网站，发现在这里找不到相关信息。杨乃超律师说：“作为公益性事业，彩票筹集资金的数额、去向、用途必须透明公开，彩民需要‘阳光’彩票。”
新实施的《彩票管理条例》，在上述方面却没有作出足够详尽的制度安排，其第4条规定，彩票发行机构、销售机构，在发行、销售开奖过程中应当遵循公开、公正、公平、诚实、信用的原则。第20条规定，彩票发行机构应及时将彩票发行情况向社会公布，接受社会公众监督。杨乃超律师认为，这种原则上的规定，对于公众提高透明度保障公平的要求，显然不具备可操作性。
相比较而言，另一些国家和地区的彩票业监管措施相对完善，要么运作过程透明，要么开奖结果公开。杨乃超律师告诉记者，如欧洲的一些国家，媒体上经常刊登数千万甚至上亿美元大奖得主咧着嘴的笑脸，其姓名、身份等并未完全“隐私”。在彩票业非常发达的美国，《记录公开法》甚至明确规定中奖者必须公布姓名和所居住的城市等个人资料。
而我国香港虽明文规定彩民享有隐私权，但彩民并不会要求公布中奖者具体身份，因为香港执行完善的管理和监管制度，如摇彩邀请公众人士去现场，在电视上播出，公众可以在政府有关部门网站查到六合彩的奖券资金使用情况。另外，香港的彩票管理制度要求监管、运行和善款处理层层分离，并且层层设防。
彩票业进入“高危”时代
有数据表明，从1987年中国福利彩票开始发售到2006年，全国共计发行彩票3663.16亿元，而2007、2008两年，每年的彩票发行量均在1000多亿元，预计2009年销售量在1300亿元左右，也就是说近三年的销售量将会超过3400亿元，接近了前二十年的销售总量。
而与此相对应的，是我国彩票巨奖屡创新高，2006年我国首次中出5000万的双色球大奖，2007年我国彩票中奖金额首超亿元，甘肃一彩民获中双色球1.138亿巨奖！而2009年以来，福彩双色球就已经开出四个5千万以上的大奖。其中2009年7月2日，广州一彩民用40元独揽20注双色球一等奖，总奖金高达9668万元，几乎刷新了甘肃亿元大奖纪录。体育彩票和福利彩票还你追我赶争相“斗艳”，就在3.599亿福彩巨奖开出后不久，2009年10月17日，福建一彩民独中体彩“大乐透”7417万大奖。
这些数字均表明，中国彩票业的社会影响越来越大，已进入高速发展时期。2009年7月3日，民政部部长李学举强调福利彩票进入了高位运行阶段，有可能带来“高危”风险，提出要防范福利彩票风险。
彩票的高风险运营，表明监管的难度日趋增加。《彩票管理条例》第5条规定财政部是彩票监督管理部门，但同时又认定民政和体育部门作为彩票的行政管理部门，如何理解监督管理和行政管理，职能如何析分？财政部虽有监管名义，但仅靠财政部综合司下面的彩票处来监管两司级事业单位，只能是形式意义大于实质意义。
《彩票管理条例》制定者之一，全国律师协会刑事委员会委员张树国指出，中国彩票业发展至今，无论是体育彩票还是福利彩票，体制机制的问题仍然存在。“现有的政企不分的彩票发行体制意味着彩票发行机构现在基本上属于自己监督自己。”如对彩票所得公益金的使用，我国财政法上尚没有一个制度解决其分配、使用的实体和程序问题。而仅仅规定了彩票发行资金构成比例：返奖比例不得低于50%，发行费用比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于 35%，而这35%的公益金如何使用，在部门间如何分配，申请及审批的程序等都没有任何法律依据，仅仅靠的是国务院和财政部的行政领导，在实践中造成了资金使用不透明，部门利益冲突等很大的问题。
北京大学中国公益彩票事业研究所执行所长王薛红认为：“彩票管理工作应该尽快规范化，政策和法律法规都有待完善。”2009年7月底，财政部综合司司长戴柏华也指出：有关部门对彩票发行管理以及财政票据的监督力度不够，监管方式比较粗放。他提出要重点推动完善《彩票管理条例》等法规制度，堵塞管理漏洞，结合《彩票管理条例》，尽快制定下发实施细则。
“在彩票信息的完整性上和信息的公开和透明度方面，我们还有很多工作可以做。”杨乃超律师建议，彩票机构应完善公证制度，拓宽彩票发行机构与公众的联系渠道，建立健全联动反应机制，健全信息发布制度，加速信息共享。“尤其要不断强化包括彩民监督、网络监督和媒体监督在内的社会监督，彩票管理条例修改时，要进一步明确公众如何监督，监督程序是什么，使社会监督成为强制性规定，落到实处。”
从长远来看，“彩票经济”在我国经济发展中的作用越来越大，中国彩票放开发展、走产业化道路的社会条件已经成熟。业内人士呼吁，针对彩票业制定一部全面化、系统化、规范化的彩票法予以规范，解决彩票制度中诸多尚未解决的法律问题，是促进彩票产业发展之需。张树国说：“只有体制理顺，制度完善，监管到位，才能在有效保护大奖得主隐私权的同时，更大可能地满足公众的知情权，使彩民真正认识到：彩票取之于彩民，用之于社会，彩票事业只有规范健康发展，我们才能从容面对‘彩王’时代，也是彩票 ‘高危’时代的到来。”