■ 申通集团这些年的改革与困惑■ 轨交管理三大国际模式之辩

　　一次上海轨交运营以来最大的碰撞事故，将掌控着上海数百公里的轨交建设、管理、运营的庞大集团——申通地铁集团推上风口浪尖。

　　12月22日，1号线出现了包括两车相撞在内的至少4次事故，初步估计有50万名市民受此波及，遭遇出行难题。很多市民直指地铁管理方应对不力。 “上海地铁发生事故并不意外。全国地铁建设的速度都太快了，安全管理、质量保障上不一定跟得上。” 同济大学铁道与城市轨道交通研究院副院长罗雁云表示，事故确实使各界的目光都聚焦到了上海轨交的运营和管理上。

　　东方早报记者韩晓蓉 贾霜霜 姜丽钧 李继成 栾晓娜

　　申通地铁和申通集团

　　与申通地铁集团相比，普通人可能更熟悉的是一只代码为600834，在上海证券交易所上市的“申通地铁”公司。

　　申通地铁，全称为上海申通地铁股份有限公司，2001年借壳“凌桥股份”登录上市。公司目前拥有上海轨交1号线电动客车、售检票系统等资产的所有权，自2001年始10年的经营权。此外，申通地铁还受委托，管理1号线的其他非上市资产。

　　前日的1号线事故中，地铁轨交车辆严重受损，申通地铁的资产受损，但奇怪的是，事故发生后的两天内，申通地铁的股价不跌反升逆势上扬，分别上涨3.94%和3.05%。

　　市场分析人士的观点是，这是因为这家公司有“资产注入”的预期。简单说，掌管1号线的申通地铁，只控制了母公司很少一部分资产，事故损失微不足道，只要上级公司愿意划拨资产注入这家上市公司。

　　申通地铁的母公司，就是上海申通集团。该公司持有申通地铁58.43%的股份，是申通地铁的控股公司。申通集团成立于2000年，作为上海城市轨道交通网络建设的政府出资代表和市级投资主体，公司承担着市政府在城市轨道交通领域的投融资职能。这家公司将上海轨交投资、建设、运营等多项权利集于一身，统筹掌管上海轨交的方方面面。

　　“这种模式和伦敦等地的模式接近。”一位不愿透露姓名的轨交专家表示，这种“大一统”的模式有利于资源的集中配置，有自己的优势，但相比竞争性的轨交建设管理机制，也有自己的劣势——很容易缺乏外部促进动力，导致管理和运营水品停滞。

　　上海轨交的曲折改革

　　目前“大一统”的上海轨交模式，并不是一天形成的。此前数年，上海轨交一直在多种管理模式中进行着探索和尝试。垄断——竞争——垄断，上海轨交在不断进行着选择。

　　2001年，上海轨交根据运营公司与申通地铁签订的协议，采用网运分离的公司化改制，轨交运营公司上交一定数额的资产使用费，取得轨交线路的经营权，而申通集团则以轨交线路的投资方、建设者的形象出现。

　　2002年，为了让轨交在运营管理中产生竞争，上海地铁运营有限公司对运营生产组织体制进行了改革。按线组建的三家客运分公司正式挂牌成立，在轨道交通运营企业内部形成了竞争机制，这在国内轨道交通行业是一次全新的尝试。上海地铁运营公司提出了“客运市场化、维修专业化、后勤社会化”的发展方向。公司以运营线路为核算单位组建了三个客运分公司，分别承担轨道交通1、2、3号线运营生产任务，负责维修以外的日常运营管理，即承担客运服务、轨交驾驶、机电、票务设施维护等职责。

　　与此同时，2000年4月，由5 家国有企业共同出资，发起设立了现代轨道交通有限公司，致力于轨交 5 号线的筹建和经营，并参与新建轨交 6 号线、11 号线的前期筹建工作。

　　此时，上海轨道交通在运营管理上实际成为了两家公司的竞争，现代轨道交通有限公司负责5号线、6号线的运营管理，而上海地铁有限公司负责其他轨交线路的运营管理。

　　但这种竞争机制似乎并不成功。政府内部人士评价称，这种模式在互相形成竞争机制的同时，也不可避免地遇到资源浪费与衔接不畅等弊端。

　　去年年末、今年年初，上海地铁开始了又一次改革。原上海地铁运营有限公司、上海现代轨道交通有限公司被解散，原有的两个运营体系被拆解成互为平级、互不隶属的六个机构：维护保障中心、运营管理中心和四个运营公司，他们均直属于申通地铁集团。

　　目前投入运营的9条线路被分给四家运营公司：上海地铁第一、第二、第三、第四运营公司。此外，运营管理中心、维护保障中心也随之成立。

　　在改革方看来，这次方案突出特点就是要构建扁平、精简、高效的体制架构，实行适度竞争，通过合理划分网络线路资源，组建四家规模相当的运营服务企业，并都有市中心线和郊区线，运营长度和车站数相当，为形成适度竞争创造了条件。

　　但是，也有业内人士指出，新的改革模式将上海地铁这样一部大联动机拆成了六个机构，六个机构之间互相平级，没有行政隶属关系、没有业务指挥权利，造成运营管理中心事实上无法发挥网络协调的作用。

　　“上海轨道交通网络没有一个真正的指挥中心，而本来一体化的运营和维修业务板块被硬拆开来，造成发生事故后运营与维修联动不畅，是存在严重缺陷的。”上述业内人士说。

　　“工资低休息少日常工作压力巨大”

　　一线员工

　　除了管理模式的反思和讨论，对于社会上对轨交员工工作和待遇的误解，申通员工也颇为无奈。

　　轨交1号线撞车事故发生的当晚，一个疑似轨交工作人员所发的帖子，在上海最大的本地论坛之一“宽带山”上引发热议，也揭示了地铁工作人员眼中上海地铁管理的现状。

　　在这则《阿拉地铁员工很委屈！乘客你无权骂我们！》的帖子里，根据发帖人的说法，普通地铁员工日常工作压力巨大。在抱怨了乘客对事故的不理解和配合外，这位工作人员还附上了一封地铁司机的信，诉说了一线员工对申通集团管理的不满。

　　“外面说地铁工资怎么怎么高，福利怎么怎么好，其实大家心里都明白，去年工资几乎就是最低线上一点水平。今年改制了，稍微加了那么一点，知道的人都知道，加的也就是零头的零头。……新线要年底开通，各部门都是没日没夜的干，根本没有什么休息天。”

　　类似的一线员工的抱怨在轨交专业论坛上非常常见。

　　事故之后，一家活跃着众多上海地铁工作人员的论坛上，有人开始讨论为什么事故之后员工并没有反思。“为什么很多职工会有这种情绪呢？可能因为很多基层职工对企业没有归属感。……不重视岗位业务能力培训 ，不重视设施设备，不重视技术工种， 各种资源不到位。不出事才怪！”

　　专家表示，轨交1号线开通已有16年，是上海轨道交通最为繁忙、最重要的大动脉，线路上的设备也随着时间的增加损耗增多，养护维修的要求也会越来越高，需要更多一线人才。而如果一线员工认同度不高，人才很难随之而来。

　　同济大学教授、《城市轨道交通研究》杂志社社长孙章认为，上海地铁需要在设备、人才方面及时跟上养护维修的要求。其中关键是人才，在维修养护的第一线要求有一流的技能型人才，在应急处理上更需要优秀的人才，以提高线路运营的保障水平。

　　孙章解释说，轨道交通线路就其寿命周期而言，同样是符合可靠性曲线规律的，在开通初期由于设备磨合等方面的原因，故障率会高一些，一段时间后则进入一个故障率较低的平稳时期，此后随着设备、零部件的损耗、老化等原因，故障率又会上升，养护维修的需求就会增加。

　　“效仿新加坡，让政府监管更有力更直接”

　　专家

　　根据《上海市轨道交通管理条例》，市交通港口局是轨交行政主管部门，负责条例的组织实施；其所属的市运管处负责轨交日常管理和监督工作。市交通港口局可委托市交通执法总队实施行政处罚。但从现实来看在市交通港口局在日常管理中，对公交和出租行业的管理很多，对轨交运营进行直接管理相对较少。此次事故后，市交通港口局局长亲自领衔担任事故调查组组长，这在此前很少出现。

　　此外，还有专家建议上海可以赋予政府部门更多管理职权，效仿新加坡的管理模式，对上海轨交进行更为细致和严格的管理。在新加坡，新加坡公共交通理事会可以每月监督地铁的准点率，在服务不达标时对轨交运营公司进行公开罚款。去年1月，新加坡地铁东西线中断超过7小时，逾5万名乘客受影响，地铁公司受到近40万元的重罚。

　　同济大学铁道与城市轨道交通研究院副院长罗雁云教授认为，上海的轨交运营和管理由申通公司一家负责，而国际上不少大都市采用了引入竞争机制的方式，日本东京除了国有公司外，还有私营公司加入地铁运营，法国巴黎的地铁分国铁和城铁两家，部分线路还并线运营，北京地铁也引入港铁模式，这些都值得上海借鉴。

　　◎ 政府职能

　　《上海市轨道交通管理条例》规定，市交通港口局需根据网络规划组织编制本市轨交专业规划，并组织编制轨交建设计划，制定轨交运营管理、线路设施和车站设施等运营功能配置规范。同时，市交通港口局应制定本市轨交运营的服务规范，应制定统一的便于乘客换乘的轨道交通车票制式，应制定《轨道交通乘客守则》。此外，市运输管理处和轨道交通线路运营单位应当建立投诉受理制度，接受乘客的投诉。

　　三大国际模式

　　“一体化”模式

　　即由政府公共服务机构或国有公营企业垄断经营，且投资、建设、运营一体化，主要流行于欧美，以巴黎、芝加哥、柏林、莫斯科、圣保罗等城市为代表，我国香港地铁也采用了这一模式。

　　优点在于：所有的矛盾都可以在体制内协调，不会出现资金不到位、设备不适用等问题。

　　弊端在于：整个机构缺乏相互制约的机制，往往缺少监督与竞争，出现“人浮于事”的情况。

　　“一体化”衍生品

　　虽然也是投资、建设、运营一体化，但由两个政府公共服务机构或国有公营企业经营，形成竞争机制，以东京、首尔为代表。东京帝都营团和东京都交通局各经营8条和4条线路，首尔都市铁道公社和首尔铁路公社则各经营4条线路。该模式与欧美的“一体化”利弊基本相同，但由于一张轨道网被人为切成两块，无论是修理厂、停车库都要建两个，容易造成资源浪费。

　　“亚洲模式”

　　该模式投资、建设和运营分离，以新加坡和中国台北为代表。在新加坡，陆上交通局负责筹资和建设地铁，根据轨交法案授权运营公司以特许经营权，并将基础设施以租赁形式租赁给地铁运营公司，象征性收取租赁费。

　　优点在于：政府把体制性亏损与经营性亏损区分开来，以提高经营企业经营效率、减轻公共财政的支出。

　　弊端在于：建设与运营的衔接不顺。