居住证取代暂住证：一字之别实现历史性跨越
暂住证制度的存废之争并非是制度本身有问题，而是在执行制度过程中产生了利益冲突。暂住证制度运作过程中暴露出来的问题是有关部门与民争利的结果
本报记者 邓新建
1985年7月公安部颁布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，标志着全国统一的暂住证制度的形成。全国共有25个省、市、自治区和省辖市相继出台了相关的管理规定。
2002年2月，当时的广东省人大代表王泽华在广东省九届人大五次会议上提出了废止现行暂住证制度的建议，引起广泛关注。随后有关方面特邀广东省的部分经济学、社会学、行政管理学专家，以及一直关注外来人口的人大代表，围绕究竟该不该继续施行暂住证制度、暂住证费用该收多少、暂住证费用该不该降、如何用蓝印户口替代暂住证等问题进行了一次讨论。
关键词：存废之争
暂住证是取消还是保留这个话题已经成为社会各界争论不休的焦点问题，围绕着暂住证制度存废的问题也一直存在着分歧：主张废除暂住证的一方认为实施暂住证制度是对外来人口的歧视，是有关部门借机敛财的依托，并且暂住证制度并未能发挥其应有的作用，相反引发了许多社会治安问题。而主张保留一方则认为暂住证制度并未对外来人口歧视，其存在也有法律依据，并且有利于打击犯罪。
有专家指出，暂住证制度不仅使外来人口多交各种费用，而且人为制造了身份歧视，制造了社会不公和矛盾，造成城市社会的分裂，阻碍了外来人口与城市社会的融合。
有专业人士表示，通过办理暂住证掌握暂住人口信息，为各级政府宏观调控、制定政策、配置资源提供了重要依据。城市基础设施建设、交通、就业、物资供应、市场分析等都需要利用详尽的人口数据。
中山大学岭南学院教授王臖认为，暂住证的问题，实际上反映了一个深层次的社会问题，也就是在城市化速度加快、大量外来人口和农民工涌入城市的大趋势下，职能部门怎么应对并实施“科学的、有效的、合乎人性化的管理手段”的问题。
广东省公安厅有关负责人告诉记者，暂住证制度是我国对城镇人口实行的旨在掌握人口信息、了解人口动态的管理措施，并发挥了积极的作用：通过办理暂住证，掌握暂住人员信息，既能为公安机关加强流动人口治安管理、侦查破案等提供可靠的信息，又能为其他职能部门开展相关管理工作提供较为准确的依据。据相关统计数据显示，近10年来广东省公安机关通过流动人口治安管理直接破获刑事案件13.4万起，占破案率的13.5%。同时，暂住证是流动人员享受相当于常住人口待遇的依据。实践证明，实行暂住证制度并没有对流动人员造成限制和歧视，而是保障了暂住人员的合法利益。
关键词：同城待遇
居住证与暂住证，两证只是一字之差，待遇却相差甚远，拿到居住证就意味着和同一城市市民基本上享有一样的待遇。而目前各地正在推行的居住证制度，让外来人口在子女就学、计划生育、劳动保障等方面享受到同城待遇。
“广东建设全省统一联网、信息共享、动态管理的流动人口服务管理信息平台，逐步将流动人口居住管理、公共服务和社会保障纳入居住登记和居住证制度，不断完善和拓展居住证的使用功能，实现居住证全省通用、一证多能，使流动人口逐步享受更多更好的公共服务。”广东省公安厅副厅长郑东对记者说。
据郑东介绍，流动人口在广东按规定享受职业技能培训、公共就业服务、传染病防治和儿童计划免疫保健服务等七大类公共服务。办理了居住证的流动人口还可以享受在居住地申领机动车驾驶证、办理机动车注册登记手续、办理出入港澳地区商务签注手续、依法参加居住地社区组织和有关社会事务管理四大类公共服务。
居住证在广东全省通用，今后流动人口在广东省内流动，再不用像现在一样每到一地就办一张暂住证，而是只要持居住证到当地公安派出所或者乡镇、街道流动人口服务管理中心登记，办理居住地址变更就可以了。
2010年1月1日，广东省出台《广东省流动人口服务管理条例》，明确提出，公安机关、乡镇、街道流动人口服务管理机构和有关行政管理部门及其工作人员对居住登记、居住变更登记、居住证办理及使用过程中所获悉的有关流动人口信息应当予以保密，不得用于法定职责以外的用途，否则将受到处罚，甚至追究刑事责任。
该条例还对流动人口最关心的子女就学及入户问题进行了规定：居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满五年、有稳定职业、符合计划生育政策的，其子女接受学前教育、义务教育应当与常住户口学生同等对待；居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满七年、有固定住所、稳定职业、符合计划生育政策、依法纳税并无犯罪记录的，可以申请常住户口。
不过，该条例也规定，入户实行年度总量控制、按照条件受理、人才优先、依次轮候办理，达到限定数额后当年就不再办理。具体办法由居住地地级以上市人民政府制定。郑东说：“正是考虑到全省各地情况不一，经济条件的差异性，条例没有一刀切，而是赋予地方政府操作空间。”
关键词：入户政策
来自湖南的林先生对记者说：“实行7年入户的政策太好了！我来广州3年了，有了这个政策，我再奋斗4年就可能成为广州人了，这的确令人振奋，也让我们这些外来人员有了归属感。”
“虽然居住登记、居住证制度并不直接规范流动人口的权益和待遇，但为各地各级政府加强对流动人口权益保障、不断提高流动人口在居住地的待遇、留住经济社会发展所需的人才提供了更加有效的平台。”广州大学法学院副教授李伟表示，城乡一体化最核心的问题是“身份对等”，“暂住”与“居住”虽然只有一字之差，但立法理念更显人性化，管理体制更加科学规范。居住登记、居住证制度将更多地体现服务性，改变人们对流动人口的认识，增强流动人口的归属感。
中国问题学专家、北京理工大学教授胡星斗认为，居住证使得外来人口在子女入学、医疗保险等方面享受了同城待遇，有利于把流动人口稳定为产业大军。这样，企业也会加大对稳定员工的技术培训，对提升经济结构非常有利。实现从居住证到户籍的转变仍然需要五六年的时间，而这个过程应该依据外来人口学历、住房情况以及居住年限等逐步完成。最多在十年内，我国应该完成户籍制度的改革，彻底打破城乡二元户籍制度的坚冰。
不过，对于该条例实行入户总量控制的规定，也有外来流动人员担心入户政策变成一纸空文。来自广西的魏女士就说：“对入户申请实行总量控制，让条例在入户方面加了个‘尾巴’，使得7年入户这一让我们最关心的规定在执行方面打了折扣———一年批准多少人可以入户，完全由地方决定，随意性就很大。我担心这个好政策变成一纸空文。”
另有专家表示，以广东为例，流动人口的服务与管理本身已经成为区域发展的深刻命题，全无消极逃避的空间和可能。尽管户籍这种框架性制度目前仍然是政府运作的基础之一，但应对新的发展形势，在力所能及的范围之内，尽可能作出科学、合理、人性化的制度调整，以保存和激活流动人口这一发展资源，仍是地方政府应该着力改善之所在。
本报广州1月3日电
记者手记
随着经济社会的快速发展和国家政策的调整，暂住证作为外来人口管理的载体已经不能满足目前的实际需要。一方面，从人口管理层面看，暂住证存在信息量少、功能单一、个人记录连续性差、资料变动不及时等问题，已经不能准确、及时地反映外来人口在广东的基本情况，难以实现动态管理的目标；另一方面，从人口流动的导向作用看，暂住证缺乏对外来人口的合理引导，难以对外来人口盲目流动产生制约；此外，从使用功能看，暂住证本身的信息不够全面、准确，使用功能和实用价值不断弱化，办证率急剧萎缩，一度降至50%以下。其实暂住证制度的存废之争并非是制度本身有问题，而是在执行制度过程中产生了利益冲突。暂住证制度运作过程中暴露出来的问题是有关部门与民争利的结果。居住证取代暂住证，一字之差实现的是一个历史性的跨越。