本报记者邵珍

　　在列入市人大常委会2010年度立法计划的15部法规中，人们欣喜地发现《上海市养犬管理条例（暂定名）》榜上有名。目前该法规已有草案初稿，并力争今年11月提交常委会审议。而这与市人大去年一年间广泛听取社情民意，开展立法课题调研密不可分。

　　回首2009年，在中共上海市委的领导下，上海市人大常委会全年共审议通过11项法规，听取和审议“一府两院”专项工作报告和计划预算报告18项，就重大事项作出决议、决定5项。通过多部相关法规，为筹办世博提供法制保障；积极回应社会关切，出台《上海市公共场所控制吸烟条例》……一部部法规的出台，凝聚了立法者多少“台”前“幕”后的心血；一次次攻坚破冰的背后，彰显的是立法者的智慧、魄力和韧劲。

　　营造有利世博筹办的法制环境

　　随着世博会的临近，消除火灾隐患、整治消防安全薄弱环节的任务日益紧迫。在建高层建筑较多、世博场馆建设加速推进，如何将安全施工落到实处？近日刚刚通过的《上海市消防条例（修订）》为此提供了有力的法律支撑。条例明确，高层建筑施工现场必须随施工进度落实消防水源，并进一步完善了关于施工现场消防安全责任的规定。

　　2010年上海世博会，是综合类世博会首次落户发展中国家。市人大常委会以实施“迎世博600天行动计划”为抓手，立法先行为世博提供法制保障。目前，多个与世博相关的法规已获通过或落地实施：修改《拆除违法建筑若干规定》，进一步明确了城市管理综合执法机构的执法主体地位，支持政府加大对违法行为的管理和查处力度；修改后的《上海市旅游条例》明确百姓家庭也能为旅游者提供住宿，为应对世博会客流高峰期间的住宿难题提供了制度保障……

　　筹办世博，改善城市软硬环境，还需要不断破解管理和服务中碰到的难题。市十三届人大常委会四次会议通过《关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》以来，市政府及其相关部门依据《决定》制定出台了10多件保障世博的规章及规范性文件。这些规章及规范性文件涉及社会治安、道路交通、安全生产、食品卫生、环境保护、市容环境、广告管理等多个领域，积极推动政府部门探索城市管理的长效机制。杜绝“一阵风”式的执法，提升政府规章执行力，保障行政执法的合法性、长效性，正成为“法治世博”的鲜明价值取向。

　　民生立法“赶早不赶晚”

　　在本市现行有效的147件地方性法规中，涉及社会领域的法规有53件，占总量的36%。不过，与民生息息相关的社会领域地方立法依然存在“短板”。什么样的立法项目为上海经济社会发展所急需？如何为众多立法项目依据“轻重缓急”合理排序？在去年11月市人大常委会法制工作委员会主办的“改善民生，加强社会领域地方立法研讨会”上，与会专家们说，“民生事业等不起，群众利益拖不起，民生立法赶早不赶晚。”

　　牵涉面广、利益群体多元，民生立法要满足多元利益格局下的社会需求，需要足够的胆识和智慧。餐饮场所的烟，是禁还是不禁？如何在公民健康和企业生意、法律法规和社会习俗中平衡、抉择，给《上海市公共场所控制吸烟条例》的制订出了一道考题。

　　餐厅控烟是“多数民意”。立法调研表明，4030名被调查者当中，52.89%认为餐厅应该纳入禁止吸烟的场所。不过对于许多中小餐厅而言，场地狭小，实现控烟“先天不足”。在召开立法听证会、多方征求各方面意见后，条例新增一项条款——经营场所使用面积在150平方米以上或者餐位在75座以上的餐饮场所，可以划定吸烟区或设置吸烟室，吸烟区和吸烟室以外禁止吸烟。市人大法制委员会副主任委员丁伟对此解释，条例将“餐饮场所”列入控烟场所的范围，主要是考虑到“餐饮场所”属于公众密切接触、逗留时间较长、代表城市文明形象的场所。同时条例采用了分类管理的方法，对具备控烟条件的餐饮企业与尚不具备条件的餐饮企业提出不同的要求，使立法更加现实、理智，更具有操作性。

　　代表议案成为立法“富矿”

　　在制定、修改地方法规过程中，如何让法规管理的色调淡一些，服务的色彩浓一些，维护好人民群众的根本利益，是立法必须跨过的一道坎。在各类立法研讨中，《上海市志愿服务条例》被专家频频提及。在许多法学专家的眼中，这部法规最大的亮点在于为政府管理职能“瘦身”——取消了志愿服务活动项目必须备案的硬性规定，将管理部门的职责定位于服务，更多地强调了发挥志愿者协会等新社会组织的功能。

　　回顾条例的审议过程，“对志愿服务活动项目进行备案是否必要？”这一话题曾倍受争议。原草案规定，组织开展志愿服务活动之前，组织者应将所拟定的志愿服务项目报市、区县民政部门备案。但在条例审议中却出现不同声音，一些常委会组成人员、代表认为，如果硬性规定所有志愿服务项目都必须备案，既没必要也缺乏可操作性。应当在立法上留下“空间”，鼓励志愿者自我管理，政府部门则通过表彰奖励等方式提供促进和引导服务。几经推敲后，有关备案的规定被最终删去。

　　要把好立法质量关，还必须从源头改变地方性法规议案大多由政府部门提出的现状。让人欣喜的是，近几年来，人大代表的立法议案已成为本市推进立法的一个有效途径。一个数字令人振奋，2009年市人大常委会审议通过的11件法规中，有60%来源于代表议案。