民间组织立法，帷幕待启

　　—— 对话全国政协外事委员会副主任韩方明

　　文_本刊记者 章剑锋 发自北京

　　民间组织日益活跃和多元，在今日社会各领域中已是一个无法回避的现实。相应而言，旧有那种更多时候以部门意志为主导的规章性、随机性的监管机制是否仍要继续？管理理念和策略是否有必要进行转变与调整？这些问题也已经摆在官方面前。

　　关于前一个问题，韩方明的回答会是“不”；关于后一个问题，他会回答“是”。然后，他将端出自己的解决方案——“立法”。此事他已呼吁多时。

　　在去年全国“两会”期间，韩方明即提交了他的立法建议。他是中国第一个公开、正式提出此项建议的高级别官员。目前他是全国政协外事委员会的副主任。与此同时，他亦称这是作为一个知识分子的个人职责和使命。

　　1月中旬，韩方明在北京的办公室里接受本刊记者专访时强调，民间组织立法和规范化管理是一个民主时代发展的必然趋势，并表示今年全国“两会”仍有可能提交此类提案，但他也承认推进立法需要面对一些复杂问题。

　　立法不无可能

　　《南风窗》：您为什么会关注和力呼民间组织立法？

　　韩方明：一方面，作为全国政协委员，关心和关注社会的发展，表达自己对于社会发展的观点，参政议政是我的职责，另一方面，我本人也是民间NGO组织的成员，不仅是一些官方NGO的成员，去年还发起成立了民间组织——察哈尔学会。

　　这些年来我和民间组织的接触一直比较广泛。目前中国的民间组织发展显然已进入瓶颈状态：一方面大量的民间组织层出不穷，另一方面，民间组织正常开展活动多受制约，并且良莠不齐。而现行法律对社会组织所做的分类还不能概括现存的社会团体；另一方面，与民间组织登记管理有关的法律、法规还有彼此重复的问题，应当对现行的有关民间组织的法律法规进行整合、修订。

　　《南风窗》：当您自己以一个“民间NGO组织成员”的身份在社会上行走时，有过什么触动？

　　韩方明：我记得我们派人去登记“察哈尔学会”的时候，有关部门就问我们是想干什么的。我们就告诉他们，我们研究粮食、水、能源气候变化及一切和人类生存相关的重大问题。他们就觉得，既然是‘重大问题’，你们几个人花10万块钱一弄就来登记了？那我们就是要登记啊。最后我们就问，有不登记的理由吗？没有。没有那就给我登记吧。

　　现在的情况是，可能有相当一部分民间组织申请是登记不了的，是不给你登记的。

　　比如我们登记的时候，一定要找个上级单位，那我们研究的是水、能源和气候，最后就找科技局挂靠吧。可事实上，这种组织是不存在上级单位的。为什么要找个上级单位呢？出了事儿总要有个单位负责吧。我是这样猜想的。但其实他们能负得了什么责？像我这样的人去找一个“上级单位”，应该说还是不成问题的，但是你要说随便哪一个人，自己拿出10万块钱就想办个什么民间组织，恐怕就没这么容易了。

　　《南风窗》：民间组织管理是否足以重要和紧迫到了必须提升到一国事务和立法的高度？

　　韩方明：中国现在正处于重大转型时期，经济得到快速发展之后的今天，人们更关注平等、公平、正义，重视作为公民的权利和自由，公民社会正在逐渐形成。从前高度集中在国家或政府手中的公民权利，面临回归，面临下放，终将交还公民手上。

　　中国民间组织管理的主要法律依据只有国务院的几个行政法规，由于法规内容过于简略，实践中主要发挥作用的是民政部以及其他部委的相关规定，但各地还有自己的法规和规章，没有统一，加上现有的法律对于不同业务性质的民间组织的具体规定都散见于民法及不同的专业法当中，过于混乱。这种立法状况与民间组织迅速发展的现实是不相适应的。特别是现有法规对于民间组织的登记、管理等存在“双重管理”等弊端，使得民间组织特别是那些草根民间组织开展工作十分艰难。仅按照现有的法规进行管理，必然出现“一抓就死、一放就乱”的状况。

　　现行法规对民间组织登记注册的相关规定使得民间组织长期以来都存在“登记注册难”问题。比如深圳，现有的3万多个民间组织中只有极少数在政府背景下组织的社团可以登记注册，90%的民间社团多年被政府禁止注册，被视为“非法组织”。虽然他们一直在做公益的事，却很难被认可。为了便于工作，就只好在工商局以企业的身份注册成为公司。

　　而根据现行《社会团体登记管理条例》第三十五条规定，凡未经民间组织管理局审批和注册的社会公益组织，都可以看作是非法组织。如果不修改对民间组织的现行法规，就必然会制约民间组织的健康有序发展，也将阻碍公民社会的进步。

　　《南风窗》：您的那些呼吁和提案，都收到效果没有？

　　韩方明：2009年十一届全国政协二次会议上，我做了一个提案，民政部很快也给了答复，我还是比较满意。他们非常明确地告诉我，正在进行立法方面的研究，已经进入可行性研究，而且正在做一些基础性工作。这是一个很令人鼓舞的乐观现象。

　　另外，这几年从我和一些管理部门的接触来看，官员们对NGO组织的看法和认识也在逐渐地改变。特别是2008年汶川大地震以后，救灾过程中NGO组织所做的事情，不光是社会有目共睹，政府也看到了。我看现在不是时机成不成熟的问题，而是前期基础性研究和准备工作进行得是否已经到位了。如果这些都完成了，随时都可以立法。至于政府和一些管理部门能不能接受大规模、有组织的NGO合法存在，最近有些地方的民政部门已开始做一些试点。所以说，对民间组织的立法，值得期待。

　　不要谈NGO色变

　　《南风窗》：民间组织在中国并不是近一二十年才有的事物，是什么样的原因阻碍了对于他们的接纳？

　　韩方明：根据我的观察，对于民间组织，体制内多少存有一些疑惑，比如这些人是哪个单位的？他们是干什么的？为什么要干那些事情？像我碰到的一些NGO组织，出来做事，人家就问，谁让你们干这些事的？你们为什么要干这些好事啊？你们又不是政府，你们管这些事儿干什么？社会一方面有困惑，一方面也在逐渐接受。

　　当然，这也是政府管理部门中相当一部分人的疑惑。特别是资金有从外国来的，但能来钱的又多是一些西方发达国家，那我们就会想到是不是要“和平演变”，是不是又来“颜色革命”，就比较警惕，可能这是官方某些部门对NGO组织最大的疑惑。所以我就有一个观点，不要一提到NGO就想到“颜色革命”，就谈虎色变，这根本是两回事儿。

　　《南风窗》：在民间组织规范管理方面，国内学术界的一种呼声是，可以进行一种更为灵活和稳健的“分类注册、分类管理”办法，即不同性质、不同理念和不同定位的民间组织可以分别纳入不同的层次和类别进行管理，您是什么意见？

　　韩方明：我赞成这个办法，民间组织还是要循序渐进、有序发展、逐步接纳，不可一哄而起。这是我的一个体会。至少不能说谁来都给你注册，像办公司一样，还是要些基本的要求和条件来调节的。

　　全国人大应该根据实际国情，尽快建立以一部新的《民间组织法》为主的法律法规体系，以法律的形式确定民间组织的基本原则性条款，然后根据不同性质、不同领域、从事不同公共事务的组织，制订不同的法规和条例，将民间组织的日常管理全面纳入法制轨道。

　　从政府的管理和开放来讲，分类、有序地开放，可能是比较现实的做法。如果是不分行业、不分种类，一哄而上，也确实可能会存在问题。已经存在有个别的组织，做法上比较激进，出了很多事情，最终演化成有国际影响的政治事件。NGO本来是一个补充，但最后没有成为补充，反而走到了政府的对立面，那就有大的问题了。

　　我认为，当务之急应该首先采取措施，加大对社会力量的培育力度，然后在可能的领域内稳妥推进。目前的重点是要发展行业组织类、社会公益类、为弱势群体服务类、社区服务类、解决社会特定问题等几类社会急需的民间组织。

　　小政府、大社会

　　《南风窗》：这实际上意味着，历来沿袭的那种包办性的、无所不在的公权力触角必须从社会一些领域里淡化或退出，允许在我们这个社会里进行自治性尝试，这是否容易实现？

　　韩方明：我们在传统上一向是由政府主导，但政府必须承认，政府不是万能的，公权力的触角必须从社会一些领域里淡化或退出。例如慈善、社会公共服务、赈灾、舆论监督、文化交流等等方面。

　　和谐社会应该是集中了民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处等的社会。如果一个社会行政力量过于强大，这样的社会是一个发育不健全的社会，只有各种社会组织结构合理、规模适当，都能够较好地发挥作用，这样的社会才能健全地、健康地运行。

　　“小政府、大社会”是建立完善市场体系，深化行政管理体制改革的必然趋势。

　　《南风窗》：在当前这样一个转型阶段，社会问题错综复杂，民间组织立法，是否现实？

　　韩方明：无需过虑。正是因为中国处于社会转型时期，民间组织大量涌现，所以更急迫地需要依法治理，但这个法律依据本身就需要公平、公正和具有可操作性。具体而言，民间组织既然承担了一部分原来政府做不了或者做不好的职能，同时也就需要从政府获得相应的资源；政府则有责任为民间组织的发展和规范创造良好的法律政策环境；民间组织通过增加公开性、透明性、竞争性等，实现对政府的社会监督；民间组织内部也要完善自律和互律机制，并接受社会的评估和监督，这就是民间组织与政府之间互相制约、互相平衡的互动关系。

　　有一部法律之后，更多的组织和个人可以在法律框架之内活动，至少法律对他们是有威慑和约束力的，总比现在靠一个规章制度、靠一个行政法规或靠少数领导的个人喜好去规管他们要好得多吧。有一部可以适用的法律，总比没有的好。而立法又可以分步实施，法律立了以后，哪一部分适用、哪一部分暂时不适用或者是应该逐步地适用，这个可以做一些详细的规定。

　　《南风窗》：立法的本意或最终目标，是否在于优化我们社会的治理结构与效率？那么如果立了这个法，是否就能达成这个目标？

　　韩方明：当然，方向对头，又朝前走，离目标总会越来越近。

　　把对民间组织的管理上升到法律的高度，一方面能为民间组织健康、有序发展提供法律保障，同时也将为政府管理和规范民间机构的正常良性运作提供法律依据。国外的很多NGO组织也是由政府拿纳税人的钱去资助的，由政府来购买他们的服务。所以在他们那里，民间组织数量庞大，体系完整，对社会、对政府的补充作用非常明显。针对社团的立法，大多数国家都有现成的适用法律。

　　民政部给我的有关立法提案答复，态度上还是主动和积极的。今年“两会”我可能还会说一说这个问题，但可能会换个角度谈。除了呼吁开放登记之外，对于已经登记在册的民间组织，也需要进行规范化管理，我最近在做这方面的调查，希望能提出一些有益的建议。

　　(采访对象的观点不代表任何机构团体)