转变发展型政府为服务型政府有效协调拆迁矛盾

　　主持人：以上各位讲的，主要还是法律上的见解。刚才唐博士还提到了不能把酝酿中的《拆迁法》作为一个万能的东西，不是立法都能解决所有的问题。包括拆迁补偿资金和受益的分配，被拆迁人只有5%-10%，这个法律就没有规定。还提到了土地储备中心以及政府角色的问题。那么，政府在其中究竟是怎样的角色？又应该承担怎么的角色？

　　汪江连：政府实际上有多重角色，其中有两个角色最重要，一个就是提供公共产品，作为一个服务者，这个身份是为老百姓民生谋福利；另外一个政府也可以从事商业活动，但在土地的征收、拆迁、补偿的过程中，政府的两个角色是错位的，有的时候是放在一块的，粘在一起的。很多拆迁都是以打着公共利益的口号，先把土地拆迁回来，然后让追逐商业利益的开发商进行开发，这样就出现了政府在获益的同时模糊了身份。

　　余华：我也赞成唐博士说的，法律不是万能的，即使制定一个良法，还有一个实施的问题。现在城市拆迁之所以出现拆迁乱象或者说拆迁困局，从表面上看是法律问题，是旧的《城市拆迁条例》不适应时代发展的需要，但从更深层次看，这是个政治问题，是地方政府的角色定位问题，是地方政府在地方发展中的利益模式使然。改革开放后，“发展经济成为最大的政治”，地方政府把大部分资源都集中在经济领域，直接充当经济发展的火车头。有学者说，中国的地方政府就像一个公司，具有公司的动机和行为。“经营城市”可以说就是地方政府公司化的典型表现。这并不奇怪，政府也不是天使，按照“公共选择”理论的说法，政府也是“经济人”，也有自身的特殊利益。在城市改造、开发、建设中，政府通过收回土地，再转让出去，可以获得巨大的经济利益，土地出让金及相关税收已经成为地方财政的大头。同时，城市面貌的改善，也是看得见的政绩。在追求税收和政绩的利益驱动下，可以说，政府具有城市扩张的天然冲动，如果不加以遏制，政府很容易角色错位，站在开放商的一边，利用行政权的强势地位，“多、快、好、省”地推进城市建设。一方面，滥用拆迁许可权，将出于商业目的开发也披上“公共利益”的外衣，另一方面，为了节省拆迁成本，滥用强制拆迁权，频繁采取强制拆迁措施。

　　从博弈论角度看，政府角色的错位也是导致拆迁矛盾尖锐化的深层原因。拆迁，本来就是一个交易，这个交易从经济学的上讲，是个双边垄断交易，一经拆迁许可，住户只能卖给政府，开发商也只能在这块地上开发。但在现实中，由于政府和开发商的利益具有某种趋同性，往往倾向于站在开发商一边，由于公权力的强势介入，这就使得交易变成了买方垄断的单边交易，“不卖不行”，本来就弱势的拆迁户，几乎丧失了在博弈中讨价还价的能力，极端者只能“以命相搏”，导致人间悲剧的发生。所以，政府不能充当“运动员”的角色，否则，拆迁就变成了政府参与下的不平等的强制关系。政府必须和开发商、拆迁评估机构有效分离。政府的职责是制定公正的博弈规则，并对规则的执行进行客观中立的裁决和监管。

　　所以，我认为地方政府必须角色归位，加快从发展型政府向服务型政府的转变，加快政府职能从“划船”到“掌舵”的转变，施政方式从注重依靠行政手段管理向注重依靠经济法律手段管理的转变，这是促进城市拆迁工作实现持续健康发展的必然要求。进一步说，地方政府必须树立正确的政绩观，改变地方政府在地方发展的利益模式，这可能就涉及到官员政绩考核机制的改变，以及税制改革等更深、更复杂的问题。

　　张效羽：整个中国的发展是跨越式，超过了国家正常的发展轨迹。我们国家本来不是一个富裕的国家，但是我们上学贵，住院也贵，我到医院看个感冒花了上千元，用药基本是国外的，不用国产的，这给人感觉好像不是一个发展中国家；再一个我发现国外发达国家的大学，很多还没有我们国家强，还不如浙大强，我们还是一个发展中国家，我们的硬件和纽约、东京、伦敦比都差不多。现在国内很多新校区都不是人工操作的，都是感应的，智能。这些都需要很大的财政支持，超出了我们国家的发展程度，就会变成拔苗助长的成长。比如杭州确实建设得很漂亮，厕所都搞出五星级了。地方政府为了巩固这样的模式，不断提出更高更强更激动人心的口号，比如说打造现代田园城市，世界第一高楼，世界最长的跨海大桥等等。而这些目标，实际上都需要超出我国社会经济承受水平的财政收入来支持。为了实现财政收入的非正常增长，地方政府只能卖地，“拆迁红利”是地方政府最为看中的财源，杭州市去年的城市拆迁财政收入是1200个亿，其深层次原因在此。

　　余华：在轰轰烈烈的旧城改造、城市开发中也容易滋生寻租、设租的“腐败”，杭州副市长许迈永在“经营城市”中就因个人腐败而倒掉。加快城市化建设是中国现代化发展不可回避的历史阶段。但经济发展到一定程度以后，就必须考虑人权和私产的保护问题，不能总是牺牲私权利，为经济建设让路。而且，发展也是个多维的综合概念，民生改善和人权保护的程度应该涵盖在“发展”的内涵之中。当然，私权也不能无限膨胀，关键是要在公权力和私权利之间寻找一个恰当的平衡点。

　　主持人：许迈永只是个案。但是他提供了一个视角，许被提拔、一路升迁的10年，正是杭州“经营城市”突飞猛进的10年。有人说，许迈永的倒下，或许预示将民众福祉丢到一边去的经营城市模式已不可继续，且与执政党中央“科学发展观”、“以人为本”执政理念背道而驰。强势地方政府虽然为地方经济社会的发展赢得了必要的空间，但后遗症相当可怕。

　　汪江连：去年底的时候，有专家建议中央应该把卖地收入统筹到中央，由中央根据国家需要，统筹安排资金。这样消解地方政府的冲动，但是好像没有得到政策的回应。而现在，主要在城市郊外的城市拆迁模式，下一步将可能完全延续到农村集体土地的征收上来，农村最大的问题实际上没有关于拆迁方面明确的规定。

　　而农村有没有拆迁，是有拆迁的，可以分为两个层面来谈，第一个就是农村土地的国有化，这是一个层面。第二个层面，另外一个问题集中在集体土地集中开发上，也就是俗称的“小产权房”。小产权房的问题现在最高法院已经否决了。那么，对于农村土地国有化的征收上，我觉得不能仅仅补偿房屋建筑附着物，也不能仅仅补偿青苗费，还必须对失去集体土地使用权进行补偿。另外还有程序上，很多地方村干部就代表村民作买地的决定了。这些问题如果不被关注的话，下一步城市的拆迁矛盾会在农村继续复制。

　　主持人：毛博士能不能从政治经济学的角度再给我们深入分析一下成本－效益原则在拆迁中的体现。

　　毛伟：从个人出发我们是追求个人利益最大化的，但是如果从政府角度来说他必须追求社会利益最大化。政府在分析成本效益时，刚才已经有人说过了，现在政府有不惜牺牲私权来求发展的冲动性。目前还需要避免的一个问题是，政府必须避免用政府利益最大化代替社会利益最大化，政府是一个既得利益者，它老是把价格压低。

　　中国拆迁最大的问题在什么地方？就是设定强制拆的范围太大了。公共利益与非公共利益分类不清，难以界定哪些是需要强制的，哪些是需要谈判的。本来，属于必须是谈判领域的，如果谈判不成，公民可以不拆迁，这样补偿也会趋向于合理。但现在法律不能清晰这个问题，导致开发商借公共利益之名来实行拆迁以使自己的利益最大化，这是法律的最大漏洞。

　　其实经济问题和法律问题非常密切，我们有一个学科叫法经济学，包括市场机制，市场机制的正常运行必须在一定法律环境下面的，那么最重要的法律环境是什么？就是私有产权必须受到法律的保护，如果私有产权不受法律保护，市场经济是搞不好的。在我们国家土地所有权是属于国家的，产权是不清楚的，包括征地问题也是出在这里，地是我的，政府想收回来就收回来，产权保护就缺乏法律依据了。

　　主持人：好，总结包括刚才毛博士的最后发言，我想对当前的拆迁引发的各种矛盾和问题，解决的根本在两个方面，第一，是当前国务院正在酝酿修改的《城市房屋拆迁管理条例》，这是从法理基础上去改变拆迁乱象。第二是必须切实践行科学发展观，改变惟GDP至上的传统发展理念，转变发展型政府为服务型政府。做到这两点，政府和公民对拆迁的成本效益分析选择问题，也就迎刃而解了。谢谢大家。  ■