南海问题怎么办？

　　文_宋燕辉  杨 凯

　　一般而言，南海就是从台湾海峡一直到马六甲海峡的这片海域，又称南中国海。通常所指的南海“争议地区”集中在南沙、中沙、西沙三个部分。西沙部分自1974年西沙保卫战后基本上在中国的有效治理之下，中沙部分除黄岩岛外，几乎所有的岛礁岩块在高潮时均不露出水面，没有岛屿主权争议，关键是南沙。20世纪70年代迄今，越南用“蚕食战略”逐步侵占了南沙水域的29个岛礁，菲律宾占据了9个，马来西亚抢占了5个，而中国实际只控制着8个(台湾地区驻守太平岛，掌控中洲礁)，在战略上完全处于守势。在获悉南沙海域可能拥有庞大的油气资源之后，之前对此不闻不问的一些周边国家，包括马来西亚、菲律宾、越南、文莱等也开始声称对南沙部分或所有岛礁拥有“不可辩驳的主权”。

　　也因此，在过去数十年里，如同朝鲜半岛局势一样，南海被称之为亚太地区的又一颗“地雷”，有可能“引爆”未来的“地区冲突”。在中国-东盟自由贸易区已经建成运作的大背景下，南海问题的走向愈发引人注目。

　　中国为何以弱示人？

　　一直以来，在南海问题上，以“弱势群体”示人的某些国家倾向于“抱团取暖”、“联合图强”，意图把双边争议多边化，故意混淆问题的实质，愣把南海问题说成中国与东盟之间的问题。中方为了澄清事实真相，消弭对中国东盟关系的不利影响，多次就此问题作出正面回应：南海问题不是中国和东盟之间的问题，而是南海周边国家彼此之间的问题。作出这一论断是非常及时和必要的，它从外交上有力地制止了少数居心叵测的国家妄想“捆绑”区域外部强权或“依靠”区域内部平台(东盟)打压中方合法合理主权诉求的企图，充分体现了大国的智慧。

　　反观某些南海周边国家则把中国的“善意”当成“懦弱”，采取“你说你的，我做我的”及“先下手为强”的单干方式，意图造成有效治理的事实，诸如越南、菲律宾及马来西亚最近在南海的一连串宣示主权与强化南海有争议区海洋主权权利与管辖权的活动。一方面，这些国家援引1992年和1995年东盟有关南海的外长政治声明，以及2002年中国与东盟所签署的《南海各方行为宣言》，对中方建立三沙市作出强烈反应，要求中国在南海保持克制，不要采取使南海问题复杂化的行动；另一方面在中国采取克制行为时，自己却不断采取使南海紧张局势升温，不利区域和平与稳定的动作，如任命自己在西沙和南沙的“县长”。更甚者，某些国家竟然不顾中国与东盟自贸区的大局，径自与西方发达国家签订勘探合作协议，在有争议的南海海域进行石油钻探工程招标、发包，后来遭到中国政府的强烈反对才悻悻罢手。

　　反观中国，在“南海问题”这个涉及国家领土主权的重大问题上，中国政府始终坚持和平共处与睦邻友好关系原则，主张有关各方在南沙问题上采取克制、冷静和建设性的态度，因此时时受到民意“软弱”的指责。事实上，中国之所以采取这样的立场主要是基于以下几个考量：处理好“南海问题”对东南亚地缘政治的重大影响之一是使区域外强权无法利用此问题增加其在东南亚的影响力或作为介入干预的借口；其次，“南海问题”处理好的话，中国与东盟国家可进一步推动21世纪战略伙伴关系；第三，处理好南海问题，把蛋糕做大，让相关各方的绝对收益和相对收益都提高，这也是友邻、安邻、富邻政策的具体表现。

　　当然中国的“克制”并非是无原则的“退让”。除了不断通过外交途径、新闻媒体表明立场，我南海舰队还针对性地加强了海上军事演练，做好随时应对事态升级的准备。中国相关职能部门紧密合作，通过海事巡逻、科学考察和户外竞技等形式持续不断地向国际社会宣示主权，海内外华人无线电爱好者4次登上黄岩岛的行动就是一个很好的民间方式。为了加强对无人岛屿的系统管理，中国全国人大2009年12月26日通过《中华人民共和国海岛保护法》(该法将于2010年3月1日起施行)，从而为岛屿自然资源的合理开发利用提供了法理依据，彰显了我国维护国家海洋岛屿权益的决心和意志。

　　两岸合作的可能性

　　中国大陆在南海问题上的战略考虑是：主权属我、搁置争议、共同开发、和平解决。台湾方面也主张主权在我、搁置争议、共同开发、和平互惠的原则。海峡两岸的南海政策目标是相一致的，团结御侮也符合双方利益，海峡两岸也应考虑合作对东盟有关国家施加压力。设若越南与菲律宾不愿继续执行《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》的话，两岸可在选定的南海区域进行油气资源联合勘查、开发活动，以收“敲山震虎”之功效，刺激越南、菲律宾重新回到合作的正轨。

　　在处理南海问题上，中国大陆和台湾有着共同的历史渊源、法理依据和民族立场。但是过去近20年来，两岸受到“一中一台”、“两个中国”等高度敏感政治问题的制约与“台独势力”的干扰，无法在南海问题上进行有效的合作。中国大陆持续防堵东盟国家加强和提升与台湾“政治、外交关系”的任何可能与机会，在《南海各方行为宣言》中明确参与方为“主权国家”，借此排除台湾参与中国与东盟有关国家间为进一步细化宣言而制订《南海行为准则》讨论的可能。即使在印尼已召开过19届的“处理南中国海潜在冲突非正式研讨会”(简称“南海会议”)上，中国大陆也坚决反对任何有关“南海会议”架构下的南海技术工作会议 (例如：航运与航行安全)、专家小组会议或训练计划由台湾主办或在台湾举行。

　　马英九上台后，随着两岸政治关系的改善，经济合作的逐步开展和深化，中国大陆和台湾地区在南海问题上的合作确出现了新迹象。2009年11月，两岸在印尼锡江所举行的第19届“南海会议”上，首度共同提出有关南海海洋教育与训练合作计划并获得通过，此乃中国大陆和台湾地区在出席专门以讨论南海问题的“南海会议”上所出现的重大突破。

　　在共同开发的对象上，基于两岸政治关系的改善，以及未来经贸关系的深化，大陆可以加快与台湾进行有关南海合作开发的协商，展开实质之合作。两岸在南海海域就打击海上走私、偷渡及海盗等犯罪活动、海上反恐、海事安全、海洋环境保护与资源管理、大陆架外界之地质调查、油气资源勘探与开发、海洋观光旅游、南海(九条)断续线主张、法理依据、历史考古等议题上都有合作的空间。

　　南海问题的前景

　　2002年11月4日，中国和南海问题各方签署了《南海各方行为宣言》，宣言是中国与东盟各国间第一份有关南海问题的政治文件，但其实际成效着实相当有限，甚至有批评人士认为是“几乎失败”。由于宣言只是一个政治文件，不具备法律约束力，违反此宣言的原则也不会受到相应制裁，因此很多签署《南海各方行为宣言》的南海岛屿声索国都曾出现违反此宣言的作为。

　　有鉴于此，南海各方在过去几年来持续讨论拟订《南海各方行为宣言》的施行细则，以及更具约束力性质的《南海行为准则》。由于越南将担任东盟轮值主席国，因此可能会加大力度，寻求《南海行为准则》的通过。可以预见的是，南海各方短期内要签署更高层次合作框架协议的可能性不大，2008、2009年，越南、菲律宾以及马来西亚在南沙群岛基线问题上以“国内立法”形式挑起“国际争端”的事件以及南海大陆架外界和宣示拥有南沙岛屿主权之动作都使通过新合作框架协议变得更趋困难。

　　南海问题具有高度的复杂性。在多数岛礁被其他国家长期占据的情况下如何宣示“主权属我”？而“搁置争议”是不是承认争议的存在？而“分别开发”很可能比“共同开发”更像是一个现实，诚如暨南大学东南亚研究所学者庄礼伟先生所言：“南海的‘冷和平’格局将可能在较长时间内存在。”在“政凉经热”的格局之下，“南海问题”不会因自贸区各国在经济上打得火热而就此“销声匿迹”，相反它时时威胁着利益攸关方的信任与合作。如把握不当，它可能直接威胁双边业已取得的合作成果；把握得当，它也可能成为双边政治互信、能源合作的新亮点。

　　因此，中国-东盟自由贸易区启动后虽然无法关闭“南海问题之门”，但有可能开启另一扇相互合作的“机会之窗”。中国与东盟国家可以借助自贸区这一平台，先易后难，由低及高，从经济到政治逐步展开有序的海洋经济合作。除了分享南海油气资源之外，维护海洋生态环境，开发南海风能、潮汐能发电，寻找新能源(如“可燃冰”)，加强海洋科技合作等都是广阔天地大有可为，先期进行的南海“争议海域”中菲越三国联合勘探工作就是个极好的例证。由于各方对争议地区的油气资源谁都心中没底，迫切需要获取相关数据资料，各方实际控制范围犬牙交错，单独勘测是不可能完成的任务，因此联合勘探便自然地成为三方共同愿望。而菲律宾、越南等南海周边国家缺少的正是我们所富有的资金、技术和人员。

　　在三国政府的大力支持下，协议区的联合勘探作业工作进展顺利，尽管目前这一协议已经到期，但签约各方仍在延续实施有关协议。三方联合勘探行动再次证明了南海地区能源开发非零和博弈的可能性与合理性。虽然这次联合勘探工作属于摸清家底的初级合作形式，但更高级别的深入合作仍值得期待。现在的关键问题在于越、非领导人有无远见卓识：是与中方精诚合作，联合开发、共同分享南海油气资源的盛宴，还是偷偷摸摸地与外国石油公司签订所谓的承包合同，在有争议地区单干？只有各方理性诉求经济利益，才有合作共赢的美好前景。

　　未来中方在南海问题上的政策应该是软硬兼施、多管齐下。由政治、外交、经济、军事等途径切入，以双边协商带动多边合作，以强大实力为后盾促成友好协商，和平解决“南海问题”。预计东盟有关国家下一步的策略除了持续其片面宣示主权，采取各种与资源调查开发相关活动，以及增强海空军力外，也将利用东盟的集体力量，结合区域外强权(主要是美国、印度及日本等)，牵制、围堵中国在南海的活动。

　　针对东盟有关国家以加强内部团结向中方施压的做法，中国应扩大自由贸易区启动后的“蝴蝶效应”，以经贸利益牵制有关国家在“南海问题”采取不利中国的联合动作，同时在双边层面，寻求与东盟各国加强全面合作。倘若作为东盟下任主席国的越南坚持一意孤行，继续“挑衅”的话，中国除了采取强硬措施使西方国家石油公司知难而退外，还可以双边经贸往来为制衡，团结自贸区其它东盟国家，以东盟整体利益考虑，牵制越南之片面作为。

　　(宋燕辉为台湾中央研究院欧美研究所研究员，杨凯为暨南大学东南亚研究所博士生)