义务教育均衡发展的“制度瓶颈”

　　推进均衡的最大困难不是理念或法律层面的问题，而是如何打破有碍教育公平的“利益共同体”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者周大平

　　2010年伊始，教育部印发《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》(下称《意见》)，具体描绘了力争在2012年实现区域内初步均衡，到2020年实现区域内基本均衡的“路线图”。

　　其中，初步均衡是在全国部分具备一定条件的县域内、一些地市区域内率先实现阶段性的均衡发展目标；基本均衡是在全国大部分县域内、一部分地市区域内实现阶段性的均衡发展目标，东中西部义务教育发展差距也要相应缩小。

　　对此，教育部基础教育一司的负责人指出，所有的目标都具有阶段性特征，因为均衡永远是相对的。遵循《义务教育法》的规定，把合理配置资源的重点放在区域内特别是县域内，是实现这些目标的保障。他特别强调：“推进均衡发展的任务比实现普及的任务，更艰巨、更复杂，用的时间会更长。”

　　量化指标何在

　　在业内人士看来，义务教育均衡发展存在的许多难点问题，要与推进均衡发展的主要措施对应起来予以解决，比如城市择校问题要与区域内教育资源均衡配置对应起来；减轻中小学生课业负担问题要与提高教育质量、实施素质教育对应起来；解决好进城务工人员子女教育问题要与合理调整、科学规划学校布局对应起来。要目标适度，量力而行，尽力而为。

　　根据教育部基础教育一司对《意见》的上述解读，一些学者提出，义务教育要做到真正的均衡化，在操作层面不能没有便于监督检查“是否均衡”的量化指标，比如构建完善的教师定期轮换流动制度，不仅需要阐明教师流动的义务性，更要在流动的程序性、定期性以及待遇浮动方面予以量化。再比如同一区域内的生均培养成本相差在多大幅度内，可以认定为极不均衡、不均衡、基本均衡。还有教育部部长袁贵仁上任不久提出的“推动各地开展义务教育标准化建设”，就需要制订学校建设标准的量化指标，以使城乡间的学校基础设施不再有富丽与破旧的强烈反差。

　　2006年施行的新《义务教育法》对均衡问题已有表述：“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设”，“县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。”均衡的过程，本质上就是使义务教育回归到教育法律法规的框架中。比如对于择校，实践证明年复一年的严禁令起不了任何作用，真正意义上的治理在于改革义务教育的经费配置机制。

　　上海交通大学教授熊丙奇认为，作为落实《义务教育法》的《意见》，重复法律条文没有任何意义。只有切实制订推进义务教育均衡的一系列量化指标，才能让民众从义务教育严重失衡的现实中看到还有可能均衡的希望。比如，面对当今不同区县的生均培养成本，以及同一区县内优质学校和薄弱学校的生均培养成本均相差许多倍的严峻现实，就极有必要制订并公开生均培养成本只能相差多少才能认定“均衡安排经费”的量化指标。否则，法律规定的“均衡安排义务教育经费”到了一些地方政府那里，就难免在自说自话中成为一笔糊涂账。

　　能否打破“利益集团”

　　20世纪50年代开始由政府倾力打造的重点学校制度，迄今还在许多地方以超常的吸金能力，和因学生过度集中而形成的大班额，阻碍着义务教育的均衡发展。严重的择校热和高昂的择校费，在绝大多数城市学校也基本处于失控的状态。2008年公布的一项社会调查显示，择校费已成为一项重要的家庭支出和经济负担。媒体披露的“名校腐败”恶性案件，无一例外是把众多“片外”学生入学缴纳的成千万乃至上亿元的择校费，列为学校长期不受监管的账外资金。

　　与义务教育重点校和变相重点校相连带的，一是学校超大班额问题严重，据《国家教育督导报告2008》，全国初中每班66人以上的超大班额比例为19.6%，中部地区县镇初中学校的超大班额比例为32.9%。二是同一区域内的教师待遇两极分化加剧，比如北京重点校和薄弱校教师月薪一度竟有四五倍的差距，从而极大地阻碍了教师的轮换流动。

　　北京理工大学人文学院教授杨东平认为，一些重点校在政府的帮助下，先利用“寻租”轻而易举地获得了巨大的经济利益，形成了所谓的“利益集团”，再通过与权势部门的“共建”获得大量政府资源。无论“以钱择校”还是“以权择校”，都是对教育公平的直接破坏和公然挑战。推进均衡的最大困难不是理念或法律层面的阻碍，而是如何打破这一类“利益共同体”。

　　杨东平说，义务教育阶段“名校”违法收取巨额赞助的情况普遍存在，这正是依法追究相关责任人的意义所在。只有高举法律的利剑，比如参照“非法集资罪”定性量刑，才能从一个侧面遏制这种屡禁不止的乱收费现象，从而维护《义务教育法》的尊严。

　　社会科学文献出版社出版的《中国教育发展报告2009》认为，近年来义务教育实行免费本是一项促进义务教育均衡的举措。但由于义务教育积累的问题有增无减，均衡发展的“制度瓶颈”仍未打碎。2009年开始，在全国统一取消和停止征收的100项行政事业性收费中，包括了义务教育借读费。然而据北京师范大学教育管理学院对北京市中小学择校情况的调查，相比借读费，择校费才是义务教育阶段收费的大头，其单笔平均超过2万元，“使义务教育免费的意义几乎可以忽略”。

　　备受关注的择校费被称为“捐资助学款”，其“黑箱”操作的流程是：择校费直接交给区县教委，区县教委依据一定比例返还给学校。显然，择校费的返还，客观上为接收“择校生”的中小学校带来一笔不菲的收入。2009年北京市部分区县实行绩效工资后，规定择校费将不再按比例返还给学校。分析人士认为，这将大大限制中小学招收择校生的经济动力，对于打破有碍教育公平的“利益集团”，可谓釜底抽薪。

　　不回避改革带来的问题

　　重点学校制度属于典型的历史遗留问题。如果说诸如此类的老问题，构成了推进均衡发展的障碍，那么改革带来的新问题，同样加大了推进均衡发展的难度，比如今天清理整顿的“改制学校”就是当初以改革的名义形成的。此次《意见》提出的“撤并学校必须充分听取人民群众意见”，早在2009年5月，在全国中小学校舍安全工程电视电话会议上，国务委员刘延东就强调过，涉及农村中小学布局调整的，要在深入调查研究和广泛听取群众意见的基础上进行，要注意从实际出发，防止“一刀切”或“一哄而起”。此次《意见》的相关规定，能否止住农村地区不合理的撤点并校，还难以预料。

　　始于世纪之交的中小学布局调整，在实际操作中出现了农村学校向城镇集中的倾向，有些“一乡一初中”的地方甚至出现了“初中进城”的局面。山西河曲县60%的中小学生都集中到县城，使县城小学的平均班额达80人，实验初中班额高达92人。由于城乡学校教育质量的差距加大，形成了一县之内从乡村涌到县城的大量“教育移民”，一部分家长不得不到县城附近租房陪读。2008年，东北师范大学农村教育研究所对甘肃等8省区农村中小学布局调整情况所作的调研表明，近年在一些地区的布局调整并没有达到预期目标，其中，部分地区由于布局调整失当，使一部分家庭不堪经济重负，导致辍学率反弹。

　　1998年到2007年，全国小学在校生数从1.39亿人减少到1.06亿人，乡村学校被大量撤并正是在这个时间段内进行的。2008年，在背负“普九”债务1780万元的国家级贫困县湖北长阳土家族自治县，建成仅10年左右的76所“希望小学”，已被“荒废”了53所。

　　《意见》提出，“对条件尚不成熟的农村地区，要暂缓实施布局调整，自然环境不利的地区小学低年级原则上暂不撤并”。采取这一“刹车式”的举措是必要的，然而，“暂缓”和“原则上”之类的表达，却可能给当地教育部门留下了随意操作的空间。包括“必须充分听取人民群众意见”，怎样听取？如何设计程序？如果没有“村民代表参与决策”这样的量化指标，仍会带来新的问题。另外，以往“一刀切”撤并带来的负面效果，也需要政府慎重地予以化解。

　　问责不可缺位

　　1月中旬，教育部召开2010年度工作会议，提出今年将是《规划纲要》启动实施的第一年，研究制订和启动实施教改方案将是今年的工作主线。袁贵仁在会上要求，“使2010年成为教育改革年。”从眼下到2012年底还有三年，实现义务教育区域内初步均衡的时间紧迫，2010年理应是关键一年。

　　“从2006年新的《义务教育法》施行，到各省、区、市出台‘实施办法’，有的用了一两年，有的拖到2009年下半年，有的省市主管教育的官员，甚至理念上还与义务教育均衡发展很不合辙。”北京市政协教科文卫体特邀委员、北京一中原校长王晋堂认为，各省、区、市2010年倘若仍没有什么推进义务教育均衡发展的实质性举措，那么2012年实现区域内初步均衡的目标就可能落空。

　　2008年国家审计总署对16个省54个县的农村教育经费所作的审计结果让人触目惊心，问题包括：其一，不按规定的分担比例落实资金，有3个省少承担了经费共1.08亿元；有13个县少承担了经费共4300多万元。其二，地方政府拿走了中央政府下拨的经费，有29个县的财政部门，将中央转移支付到有关中小学账上的共1.6亿元经费，滞留在自己账上不下拨达一年之久。其三，有46个县的中小学校和教育、财政部门挤占、挪用了共计1.15亿元，占这些县国拨教育经费的60%。

　　教育部基础教育质量监测中心副主任胡平平说：“如果把全国2800多个县都按这个比例匡算，那么挤占、挪用的教育经费之多，是极其惊人的。目前没有一个权威机构能够对各级政府教育经费的拨付情况给予评估和监督。因此，加强教育监督机制建设，应该是未来10年推进义务教育均衡发展的重点之一。”

　　新的《义务教育法》第五十一条已有规定：“国务院有关部门和地方各级人民政府未履行对义务教育经费保障职责的，由国务院或者上级地方人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”然而，一不保障义务教育经费、二不均衡安排义务教育资金的地区，并非个别现象，却未有哪个责任人被问责。

　　依据《义务教育法》，对义务教育不均衡发展的地区问责，点名查处不均衡安排义务教育经费的违法行为，是教育监管部门的责任。“我们要切实改进管理缺位、越位、错位的状况，切实解决工作中不敢管、不愿管、不会管的问题，切实做到管理及时、有力、到位。”袁贵仁如是说。□