法制日报银川2月28日电 记者潘从武 记者近日从宁夏回族自治区法制办和高级人民法院获悉，目前全区正在酝酿一个既能要求行政“一把手”出庭应诉又能对此进行科学考核的刚性规定，从根本上解决“告官不见官”的问题。

　　宁夏高级人民法院对100件“民告官”案件的随机抽样统计显示，宁夏全区行政首长亲自出庭参加诉讼的比率为零。在部分案件中，行政机关只派律师出庭，导致当事人不满，失去调解结案的时机。

　　为此，宁夏各地相继出台制度，规定行政首长作为本单位行政诉讼案件的第一责任人，应当依法履行出庭应诉职责，积极出庭应诉。

　　但有官员表示，在行政诉讼案件中，国家法律没有明文规定行政首长“必须出庭”，因此即使地方上有相关制度，也可以不出庭。

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　　法制日报记者 潘从武 法制日报通讯员 王文革

　　“民告官”案件历来被老百姓称为最难打的官司；而普遍存在的“告官不见官”现象，更是一个让原告不满的问题。

　　自去年年底至今，宁夏多个城市出台了行政首长出庭应诉办法，一场打破“民告官不见官”僵局的嬗变正在宁夏全区各地悄然进行。然而，此类规定却引发了质疑。

　　行政首长出庭应诉率为零

　　在宁夏中宁县，杜师傅家的房子被纳入拆迁范围。在拆迁条件没谈妥的情况下，房子被强拆。杜师傅一气之下将中宁县政府告到了中卫市中级人民法院。然而，法院的判决并没有支持杜师傅的诉请。几经周折，2009年11月，宁夏回族自治区高级人民法院作出判决，撤销中卫市中级法院的判决和中宁县政府对杜师傅房屋实行行政强制拆迁的决定。

　　“打了两年多的官司，多次与中宁县政府对簿公堂，最想见的就是县长。”杜师傅说，他有很多话想跟县长说一下，但直到打完官司，县长也没有出现在法庭上。

　　曾告赢中宁县土地局的陈师傅对记者说：“我内心有许多感受，只想在法庭上向我们的父母官倾诉一下，可是连这些领导的影子都没看见，我赢了官司也不痛快。”

　　宁夏银川市兴庆区人民法院行政庭庭长海一君，在行政庭干了整整10年，审理的“民告官”案达数百件。“不仅原告方希望行政‘一把手’能到庭，法官也希望。”海一君对记者说，现实情况是，整整10年，他一次也没见到行政首长坐在被告席上，“大部分是律师或办公室主任出庭”。

　　据兴庆区法院工作人员介绍，近10年来，该院所受理的行政案件中，仅有一位“市防疫站站长”到庭参加诉讼。青铜峡市人民法院法官李建平也向记者表示，在有些案子中，自始至终不见行政单位来一个人。这些案子被全权委托给律师，涉及核心问题，律师还要请示，最终拍板的还是“一把手”。

　　宁夏高级法院对100件“民告官”案件进行随机抽样统计，发现宁夏全区行政首长亲自出庭参加诉讼的比率为零。在部分案件中，行政机关只派律师出庭，导致当事人不满，失去调解结案的时机。宁夏高级法院分析认为，行政首长不出庭应诉，对构建和谐社会产生了不利影响，并建议“应引起各级党委、政府和人大的关注”。

　　“民告官”案行政机关屡败诉

　　一方面，绝大多数行政首长不愿出庭；另一方面，“民告官”案件数量逐年上升。据统计，2009年1月至11月，宁夏全区法院共受理一审行政诉讼案件403件，同比上升6.05%。2008年，宁夏全区“民告官”案件中，行政机关败诉率为20.46%，高出全国平均水平8.97个百分点，其中劳动和社会保障部门、乡政府、房管部门“名列前茅”。

　　在“民告官”案件中，行政机关屡屡败诉。对此，宁夏高级法院相关人士总结出七大原因，排在首位的是乡镇人民政府及行政机关派出机构工作人员执法素质不高，行政执法中随意性较大，尤其是处理土地使用权属时，不经深入调查就草率确权，由此引发纠纷。有的乡镇政府随意对农民私有住宅进行违法强拆；有的行政机关不重视调查取证、执法程序不规范、违反法定程序、适用法律错误等，导致作出的行政决定违法或不履行法定职责，最终败诉。

　　依法行政意识不强，也被认为是“民告官”案件数量逐年上升、行政机关屡屡败诉的主要原因。“如果行政‘一把手’都能出庭参加诉讼，将有助于强化行政首长的法制观念，增强依法行政意识。”李建平说。

　　海一君也认为，行政首长只有亲自参加庭审，才能对本机关在执法过程中出现的违法行为或执法瑕疵有深刻的认识。

　　曾有法学家指出，在行政诉讼中，行政领导出庭应诉不仅有利于领导了解政府依法行政中的问题，把握相应行政争议的症结所在，及时化解矛盾，解决纠纷，还有利于提高行政审判的权威，“行政领导一次出庭可能等于上十次普法课”。

　　“应当积极出庭”规定遭质疑

　　2008年，时任宁夏青铜峡市人事劳动保障局局长的宋建宁坐到了被告席上。与他坐在一起的，还有该局一名副局长。宋建宁成为这个城市近5年来唯一一个出庭应诉的行政“一把手”。

　　法庭上，宋局长并没有牛气冲天，而是向原告详细解释了国家、宁夏回族自治区等各级劳动保障政策，使原告对政策法规有了更加透彻的理解。庭审后，针对曾违规办理的一些退休手续，人保局及时撤销和纠正，最终合理解决了纠纷。

　　此次行政诉讼成为宁夏全区推行行政首长出庭应诉制度的一个典范。

　　2009年“两会”期间，民建宁夏回族自治区委员会提出了建立行政首长出庭应诉工作机制的提案。同年10月12日召开的宁夏全区行政执法情况通报会上，宁夏回族自治区政府常务副主席齐同生强调：“凡以各级政府所属部门为被告的，法院开庭审理时，有关行政机关的负责人要代表本机关出庭应诉，确因特殊事由不能亲自出庭应诉的，要依法委托本机关法制机构负责人或其他负责人参加诉讼，并主动了解案情、过问应诉情况。”

　　行政执法情况通报会后一个月，宁夏全区第一个行政首长出庭应诉制度在青铜峡市率先出台。《青铜峡市行政首长出庭应诉暂行办法》要求，行政首长作为本单位行政诉讼案件的第一责任人，应当依法履行出庭应诉职责，积极出庭应诉。如因特殊原因不能出庭的，要报经市长或副市长批准后，由本单位副职代为出庭应诉。行政首长无正当理由而未按规定出庭应诉的，由市政府或监察部门追究相应责任。

　　青铜峡市的作法很快被推广到宁夏全区。2009年11月12日，银川市出台《行政执法部门应诉报告制度》，其中强调行政部门法定代表人应积极应诉，并将此纳入依法行政考核范围。随后，中卫市也制订了类似规定，并将于今年7月1日起施行。

　　行政首长出庭应诉制度出台，官员反响如何银川市某局局长说：“这些规定难落实，操作性不强，有好多‘一把手’不愿意出庭。既然规定是‘应当积极出庭’而不是必须要出庭，如果我们局里遇到官司，那我可以不出庭，因为国家大法没有规定必须出庭。我一天到晚忙得也没时间，再一个我也不愿把精力分散到那些事上去。解决问题不管哪种方法都行，干吗非要到法庭上”

　　记者了解到，这名局长的看法并非个别。

　　那么，宁夏各地相继出台的行政首长出庭应诉制度是否会形同虚设宁夏回族自治区法制办和宁夏高级法院相关负责人告诉记者，目前他们正在酝酿一个既能要求行政“一把手”出庭应诉，又能对此进行科学考核的刚性规定，从根本上解决“民告官不见官”的问题。

　　法制日报银川2月28日电

　　编后

　　自1990年行政诉讼法施行以来，被称为“民告官”的行政诉讼案件逐年上升，但同时，“见官难”的问题渐次浮出水面。

　　为解决“民告官见官难”的问题，全国各地陆续出台了行政机关负责人出庭应诉制度，要求行政领导要积极出庭应诉。

　　但正如银川市某局局长所言，“积极出庭应诉”并非“必须”出庭，在没有国家法律明文规定的情况下，行政“一把手”往往选择多一事不如少一事。

　　由此可以看出，要推动行政诉讼案件出庭应诉走向规范化、制度化，就应该多出台一些刚性配套措施，而不只是停留在倡导性规定的层面上。