《瞭望》文章：急催“有形之手”归位

　　“政府权力归位最大的阻力在于既得利益集团的干扰以及权贵资本扭曲行政权力”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵

　　“改革开放以来，政府职能转变有两个大的跨越，一是由原来的主要抓政治运动的政府跨越到以经济建设为中心的政府；二是2000年以后，在市场经济体制逐步建立的情况下，提出建设公共服务型政府，政府职能逐渐转移到公共服务上来”，全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林在接受《瞭望》新闻周刊采访时说，现在我国正处在如何建设好公共服务型政府的阶段。

　　清华大学公共管理学院院长薛澜在接受本刊采访时也表示，中国的政府职能转变发生了两个大的变化：对政府职能的理论探讨越来越多，达成了许多共识，认识越来越到位，政府职能转变的方向更加清晰；职能实施的方式是通过制定并执行公共政策，与以往过多依靠个人权威有很大的差别。

　　2003年以来，我国通过进行投资体制改革、金融体制改革、深化国有企业改革和行政审批制度改革，减少不必要的行政干预，充分发挥市场主体的作用，逐步建立和形成了宏观调控的体系和机制，市场环境和市场体系建设取得了明显成效。

　　2008年2月，胡锦涛总书记在主持中共中央政治局第四次集体学习时指出：“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。”

　　接受《瞭望》新闻周刊采访的多位研究人士认为，改革开放以来，我国在政府职能转变方面取得了积极进展。政府对微观经济的干预减少，以间接管理手段为主的宏观调控体系框架初步形成，市场体系基本建立，政府充分发挥对市场的培育、规范和监管功能，越来越重视履行社会管理和公共服务职能。政府管理经济的方式有了较大改变，依靠行政审批进行管理的模式正在转变，行政审批事项大幅度裁减，涉外经济管理向国际惯例靠拢。政府决策民主化科学化程度有了很大提高。政府按照科学发展观的要求，驾驭经济和社会全面协调可持续发展的能力得到明显提升。

　　在社会经济活动中，由于市场本身具有的局限性，使得在市场调节失灵或成效微弱的领域，必须靠政府发挥作用。“不管是社会主义还是资本主义，市场经济的正常运行离不开政府的宏观调控。”

　　不过，由于长期以来的计划经济体制，使得政府在管理经济过程中容易超出宏观调控的范围，直接干涉、参与经济活动。在此过程中形成的政府自身利益和其他利益团体，成为政府权力归位的最大障碍。

　　“现在认识是很到位了，但就是受体制机制等多重因素的限制难以实行”。薛澜说，当前政府职能转变最大的挑战，是政府职能运作方式和行政体制落后于社会需求，在政策制定过程中自身利益难以与政策脱钩。

　　国家发改委宏观经济研究院教授常修泽在接受本刊采访时指出，“政府权力归位最大的阻力，在于既得利益集团的干扰以及权贵资本扭曲行政权力”。他认为，现阶段，我国处在政府体制改革和经济体制改革的交叉点。

　　越位与缺位并存

　　现代经济发展规律表明，无论是单纯依靠行政力量直接配置资源还是完全听任市场配置资源，都有其种种局限性。正因为如此，保证社会经济健康发展，既需要政府有形之手的调控，也需要市场无形之手的调节。

　　面对国际金融危机，政府的有力调控保证了经济的持续平稳较快发展，这便是有形之手发挥作用的最好证明。但从比较完善的社会主义市场经济体制或更高的要求来看，还存在着不小距离。

　　常修泽以住房为例指出，政府在其中涉利过深、获利过重、留利过大，有形之手干预存在着过重、过深的情况。当前，国有资本配置格局出现新的变化。国有资本的配置包括“进”、“退”是有原则的，但是近年来国有资本却出现了不合理的扩张倾向，比如竞争性比较强的房地产行业，近来国有资本进入较多，在一些城市制造了一个又一个“地王”传奇。

　　受访专家指出，在各种经济活动中，部分地方政府不能认真贯彻中央关于宏观调控的政策，没有做到令行禁止，片面追求政绩和产值，忽视经济结构调整和生产方式转变，造成重复建设、经营粗放、地方分割、部门保护、环境污染、能源资源浪费等问题和弊端。而由于改革发展中深层次的矛盾和问题显露，加上经济全球化和科技发展带来的一系列问题，宏观调控的体系、制度、机制和方式有待进一步健全和完善。另外，我国的市场监管水平不高，影响公正执法的体制性障碍仍然存在，不同部门、不同层级政府对市场监管的职责分工没有合理界定和划分，多头执法、多层执法的问题突出。

　　迟福林认为，政府有形之手干预过重，主要原因还是在于政府仍旧是投资的主体，主要矛盾还在于政府和企业的关系上。人们普遍对国有企业和垄断行业的反映比较强烈，行政垄断的问题还没有完全解决。

　　全国政协委员、国家行政学院原副院长唐铁汉曾指出，由于对政府在市场经济中的作用认识不到位，一些地方政府仍然充当了市场主体的角色。

　　长期以来，一些政府官员习惯于把政府看作市场经济的主体，把自己当成企业发展和招商引资的当家人和主角，仍然用行政手段管理经济，而忽视了政府应该成为市场主体的服务者、制度保障者和政策制定者、良好市场环境营造者的角色。一些地方政府包办企业投资决策，干预企业正常的生产经营活动，代替企业招商引资。同时，政府与企业、社会、市场中介组织没有完全分开，仍然管了许多不该管或不能管的事，影响了市场在资源配置中的基础性作用的发挥。此外，对非政府组织缺乏有效引导扶植和监督制约，法律法规不完善，非政府组织的作用发挥不够。

　　在我国一些地方，部分政府部门把“单位创收”作为自己的目标，出现了各种乱收费、乱罚款。这一方面扰乱了市场秩序，另一方面，也扭曲了政府的角色定位。

　　在有形之手过多干预的同时，也存在着手伸得不够长的状况，在越位的同时也存在着缺位。

　　薛澜认为，市场监管和社会管理是政府职能中最薄弱的地方。市场监管方面，目前在一些领域依然存在着很多问题。例如，偷税、骗税、商业欺诈、财务失真、违反财经纪律等行为时有发生，假冒伪劣商品、文化市场混乱、工程质量低劣、食品安全等问题比较突出，对安全生产、职工劳动保护、知识产权保护等的监管也不到位。

　　社会管理方面，对公共资源缺乏有效的管理。他以停车为例指出，一些商场或单位门前安装了用比较硬的橡胶或铁制成，可以挡住车轮以防停车过深的工具，“从技术上来说，那是一种创新，但对社会来说，这则是一种制度的失灵”。

　　政府公共服务职能不到位则是接受本刊采访的学者共同关注的问题。我国社会建设落后于经济发展，造成了经济与社会发展的不平衡：政府公共服务的职能还不适应社会公共需求，政府公共服务体系和机制不健全；公共服务存在地区差异、城乡差异、供给水平差异和国际比较差异，在基本公共服务均等化方面还存在一些亟待解决的问题。

　　长期以来，我国社会事业的发展相对滞后，投入不足，公共产品供给短缺，公共服务能力不强。农民工子女异地上学难；医疗卫生资源配置不合理，医疗保障制度不健全；文化产品和服务的数量和质量不能满足人民群众的需要，特别是农民的文化生活还不丰富。

　　目前，区域发展不平衡的矛盾依然比较突出，地区之间人民生活水平和享有公共服务水平的差距也呈扩大趋势。就业形势严峻，劳动年龄人口增长的高峰期、国有企业改革的攻坚期、农村富余劳动力转移的加速期交汇在一起，解决就业问题的难度加大。社会分配不公和收入差距过大现象突出，群众对此反映强烈。虽然我国社会保障发展较快，但仍然存在着覆盖范围小、制度不健全、保障水平低等问题。另外，社会管理体制和政策不完善，不适应改革发展的需要，社会矛盾纠纷特别是利益纠纷问题突出，影响社会稳定的因素也较多，应急管理也亟待加强。

　　追逐自身利益要走多远

　　自由放任主义者认为政府应该扮演“守夜人”的角色，认为市场的自发运行会给社会带来高效率，政府的过多干预只会起到反作用，政府需要做的只是提供安全和秩序。

　　此类观点认为，政府具有非赢利性的特点。政府代表公共权力，从事社会的公共管理，政府行为必须以非赢利性政策目标为依据。也就是说，政府在履行具体的行为职责时，并不计较也不能计较直接的成本和收益，尽管事实上政府在其整个运作过程中也有管理的成本和效益问题。政府应该充当“社会仲裁人”的角色，保障社会公共秩序。因为政府既具有公正性又具有经济成本低的特点，所以政府在充当仲裁人角色后，各种市场行为主体才能最大限度地追求自己的利益和自由。

　　而亚当·斯密在《国富论》中对政府的职责作了如下的规定：“第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会各个人，使其不受社会上任何其他人的侵害和压迫，这就是说要建立严正的司法机关。第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施(其建设与维持绝不是为着任何个人或任何少数人的利益)，这种事业与设施在由大社会经营时，其利润经常补偿费用而有余，但若由个人或者少数人经营，就决不能补偿所费。”随着经济的发展，越来越多的人主张国家积极干预经济生活。

　　从两种观点来看，共性在于强调一方面的同时谁也无法舍弃另一方面。把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，才有利于政府全面履行职能，切实解决缺位、错位、越位和权责脱节、职能交叉、推诿扯皮、效率低下等突出问题。“检验行政管理体制和机构改革的成效，既要看政府机构调整是否科学合理，更要看政府职能是否真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来了”，迟福林说。

　　对于政府扮演的角色，学界比较一致的观点认为，政府要提供更多的公共服务。提供公共产品，如基础教育、公共卫生、公共文化、社会保障、科学技术、体育休闲、基础设施、环境保护、发布公共信息等，既是为市场创造一个良好的外部环境，又是使人民群众共享发展成果，实现人的全面发展的重要措施。政府要把更多的资源投入到公共服务领域，以使社会发展更加均衡。

　　“政府是公共利益的代表者，不应当追求自身的利益”，迟福林指出，政府的服务职能包括社会性公共服务、经济性公共服务和制度性公共服务三方面。社会性公共服务主要是民生方面，政府应担负起在基本公共服务方面的主体地位和主导作用。

　　对于经济性公共服务方面，他认为，这对于政府来说是十分重要的，宏观经济政策的稳定性和有效性、中长期规划的科学性和刚性、经济信息的公开性、及时性、市场监管的有效性、重要的基础设施建设、加强国有资产战略管理职能等都属于经济性公共服务。

　　在制度性公共服务上，目前我国的制度障碍还比较多，以收入分配制度为例，国民收入分配格局存在的问题制约了我国经济发展方式的转变。收入分配制度改革远滞后于经济社会发展的需求。如何为社会提供一个好的制度性的公共产品，这在我们国家有其特殊的意义。

　　不过，迟福林也表示，在现行的体制约束下，尤其是财政税收体制和干部选拔机制下，政府部门自身利益的形成是不可避免的。“现行的财政税收体制还没有完全让财权和事权匹配，比如房地产，各级政府之所以热衷于房地产，原因在于它是地方财政收入的一个主要来源。在这种背景下，不可能没有地方利益”。迟福林指出，政府部门利益、各级地方政府利益，再加上官员利益，这些逐渐形成并具有一定普遍性，在某些领域还比较突出。

　　中央民族大学法学院教授、博士生导师熊文钊以交通运输为例，为记者勾画了政府部门间利益争夺的状况。目前，水路和公路由交通部管理，铁路则掌握在铁道部手里，管理航空的实际为民航总局，而管道方面则由属于企业性质的中石油管道局打点。特殊时期或特殊情况下的货物运输还得在不同的主管部门之间协调，甚至出现铁路和公路抢生意等情况。政府职能配置不够清晰，政府部门职能交叉、政出多门的问题较为明显。他质疑道，“作为公职人员和代行公共权力的公职部门，其首要考虑的不是怎样方便民众，而是专注于自身利益的维护”。

　　权力归位的纠结

　　经历了国际金融危机的冲击，政府的市场监管职能越来越受到关注。经济发展会否更加依赖于政府调控的路径选择，政府职能转型会不会因此更加积重难返，薛澜认为这种担忧合乎情理。

　　“在决定政府该管什么不该管什么时，首先要看社会和人民是否需要，并以此作为确定政府职责和功能的依据”，学界观点认为，政府在制定政策、实施管理、提供服务中，都应从公共性角度来考虑。政府是最重要的公共权力载体，它理应成为社会公共利益的代表和社会秩序的维护者。这就需要有形之手的归位。

　　常修泽强调道，要实现政府权力归位，需要克服政府部门与公共利益“争利”的问题。当前我国经济建设费开支比重仍然不小，而经济建设性支出也需要具体分析，其中有属于公共性支出的，但也有一部分属于对竞争性领域的投资，对这一部分还值得研究，就是政府是不是需要像过去那样向竞争性领域投资？政府不应该在竞争性领域“与民争利”。在这点上，要分清存量和增量。对于存量，虽然不宜激进式退出，但增量部分不宜再按惯性进入，搞所谓“新国有化运动”。下一步应该确保新增财力投向就业服务、社会保障、教育、文化、医疗、环保以及安全方面。

　　唐铁汉指出，政府应在打破部门分割、行业垄断、地区封锁，健全统一开放竞争有序的现代市场体系上多做文章。要制定促进公平竞争的市场规则，建立市场准入和退出机制；努力培育和规范各类市场中介组织和专业服务组织，推动和引导社会力量参与市场监管。

　　采访中，多位受访专家也对本刊记者表达了权力归位的艰难之处。

　　迟福林分析道，有形之手归位难的深层次原因有三点，其一，政府转型尚未完成，对政府转型的认识还需进一步深化。

　　其二，中央与地方的职责分工尚未完全明确。比如民生投入，中央该做什么，地方该做什么，这些都没有明确的界定，分工问责体制并未建立，相应的职能划分也就模糊。现实的情况是针对某项建设，中央出一部分钱，地方出一部分钱，但地方的资金往往配套不了。这些归根结底是财政税收体制的问题，财税体制改革的滞后成为政府职能转变的又一大阻力。

　　其三，政府自身利益的形成。这是最大的阻力。政府在自身利益的驱动下，本身就不愿意转型，这也是政府权力归位中最为深刻，也最为复杂的问题。

　　对于这一点，薛澜也深表认同，“部门、个人利益往往掺杂于项目之中。这进一步带动了推进项目的积极性，要做到公正很难”。

　　此外，薛澜表示，由于我国缺乏合理的公共财政机制，地方要做的事情很多，但却没有足够的资金，像卖地等就成为地方资金的主要来源。地方政府很少按照职能转变的方向去做。

　　以政府转型为目标，深化行政体制改革，推动结构性改革，解决政府自身利益问题，这是政府职能转变当中最关键的事情。政府要重归社会，要重归公共利益代表者的身份，财政税收体制和干部选拔机制需要和政府的转型同时推出，同时要建立中央与地方职责分工体系，迟福林说，“没有这些，政府自身利益问题就很难解决”。

　　针对此，常修泽更是直言，目前最大的难题在于权贵资本假借行政权力来搅局。行政权力部门原本应是中立的“裁判员”，但有的行政权力部门则有欠公允，违背公平竞争原则。“尤其值得关注的是，在权贵资本假借行政权力干预之下，经济的托拉斯倾向出现”，他说。□