问责地方融资平台

　　文_本刊记者 甄静慧 发自广州

　　2009年是中国地方融资平台爆发性增长的一年：截至2009年底，全国范围政府投资平台的数量至少达到8220个，其中近5000个是在金融危机爆发及积极财政政策方向拟定后成立；地方投资平台总债务额达到7.5万亿，绝大部分为银行贷款。

　　显然，短短一年里，地方融资平台的发展不但使地方政府性负债高企现象迅速在全国蔓延，更重要的是，负债已不再是地市级政府的专利，很多财政能力非常弱的县乡级政府，也开始通过各种方式背负债务，甚至创出负债率的新高。“政府性负债向下级政府转移令人担忧。”众多经济学家纷纷表达忧虑。

　　2009年底，形势开始逆转：2009年10月，审计署对17个省区市大规模进行财力调查，随后在2009年12月28日的全国审计工作会议上指出，将把对地方融资平台的审计列为2010年审计工作的重要任务之一；2010年2月，有消息称，财政部正牵头制定旨在规范地方政府融资平台的文件；与此同时，银监会正对地方融资平台项目贷款进行“解包还原”、锁定现金流等整理工作……

　　前后一年时间，从万马奔腾到严审控制，地方融资平台命运翻天覆地变化的背后，凸显的是非常时期下中央与地方“权与利”的博弈。

　　非常时期的“放纵”

　　“目前从审计署到地方各级的审计机构都在落实今年的审计工作计划，对地方融资平台的审计预计将在5月正式铺开，具体将会由审计署牵头，特办主持。”审计署审计科研所邢俊芳教授告诉记者。

　　诚然，在地方融资平台经历了一年毫无节制的疯狂增长后，对于各地方政府来说，无论是财政部对地方融资平台发布新的规范文件，还是商业银行收紧新项目贷款，此刻都不如“审计”和“问责”一类词语来得令人惊心。因为没有人说得清楚，在这个“非常时期”的“非常增长”背后，有多少暗流汹涌。

　　“地方融资平台的违规现象这几年也一直都有存在，但从未像去年那么集中泛滥。2009年以来，因为金融危机下的积极财政政策，地方政府急用钱，银行信贷也好，发行城投债也好，各种资金通过所有可利用的渠道大量流入地方融资平台，问题自然也大量滋长。”中央财经大学银行业研究中心主任郭田勇表示。

　　无疑，金融危机和以政府投资作为主导的积极财政政策在整个2009年里俨然是地方融资平台种种异常现象的“挡箭牌”。

　　“地方政府增加投融资平台的确也有其客观背景。”邢俊芳分析，从财政体制来看，早在1994年的分税制实行以来，地方政府财权和事权的统一上就存在诸多缺陷。“有一种说法是，分税制以后‘中央财政喜气洋洋，省级财政满满当当，县级财政哭爹喊娘’。这几年不断下去，看到县级和乡级财政的现状确实寒碜，尤其是国有企业改革抓大放小和取消农业税后，县乡级更失去了财政依托。”在这样的背景下，2008、2009两年里，地方政府财政捉襟见肘，又要配合中央发展基建，拉动中国经济复苏，只能在举债权上做文章。

　　“从中央的态度来看，当时对于这种做法也是支持的。”可以说，很多地方政府恰恰是在中央的“默许”下，从“便宜”行事开始，一步一步变本加厉。

　　乱象丛生忙圈钱

　　其中地方政府与人大的担保现象相当微妙。

　　郭田勇告诉记者，1995年国家出台的《中华人民共和国担保法》(以下简称《担保法》)第八条就确立了禁止政府担保原则。此后，国家通过担保法司法解释以及2005年至2006年间的《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》、《关于加强宏观调控整顿和规范各类打捆贷款的通知》等，严格限制政府担保行为。

　　对此，2009年3月，全国人大代表金颖颖还提出修改《担保法》，有条件地允许政府提供担保，以促进积极财政政策的实施。

　　金颖颖的提案并没有获得通过，也就是说政府及人大担保在法律上依然是违法现象。但是在实际操作上，2009年以地方财政为担保的做法却在全国遍地开花。有了政府财政的担保作为杠杆，商业银行大胆地把钱投到地方的投融资平台项目上去，方使得地方政府融资规模在短短一年内像滚雪球一样滚大。

　　而这种担保是否具有与贷款额度相适应的偿债能力，则是当下金融风险的最重要因素。

　　从现在看来，不少省份都存在着地市级政府投融资平台数量增长比省级快，县级政府的政府性负债率又比地市级及省级政府高的现象。

　　以河南省为例，针对2009年上半年投资增长乏力的情况，2009年9月省政府下发了《关于推进地方政府投融资体系建设的指导意见》，全省即掀起“建立多层次的投融资体系”的浪潮；省政府更大力支持118个县(市、区)政府以现有政府财务开发公司、投资公司等为依托，建立产业集聚区投融资公司。

　　在这场东风之下，连财政基础最弱、底子最薄的县乡政府都在挖空心思建立投融资平台，仓促上马项目，争夺银行贷款。

　　据了解，这两年新增的近5000家城市融资平台，领导人员大多是由毫无商业经验的地方官员构成，甚少引进外来专业投融资专家。至于上马的项目更是五花八门。郭田勇说，“我们在调研中发现，有些地方政府甚至将盖图书馆作为投资项目向银行贷款，而银行看在政府担保的份上，通常都会放贷。”

　　有媒体报道，目前国内个别县市债务率已超过400%。如此不顾一切地负债，显示某些地方的政府领导人早已超出了扩大融资支持中央经济发展态势的思考，当中不乏有地方政府抓紧时机争利，甚至“寻租”的心态作祟。

　　而由此带来的金融风险及地方财政风险已是人所共识。“虽然从银行角度来看，通过投融资平台贷款的第一还款人是企业和项目，但如果这些项目没有还债能力，地方政府就要从第二还款人上升到第一还款人。现在政府普遍负债率60%~80%的数字看似不惊人，但这只是占财政整体收入而言的，如计算负债占财政可支配收入的比例，很可能都已经超过了100%。”郭田勇说。

　　而更令金融界担忧的是，2012年将面临政府换届，由于政府担保本身是违规行为，如果新一届地方政府对上届政府任内担保不认账，那么所有风险都将由银行来承担。

　　尴尬的审计与问责

　　是故此时除财政部与银监会联手对地方融资平台扩张进行紧急“刹车”的政策外，2010年审计署将针对地方融资平台展开的审计风暴尤为令人关注。

　　邢俊芳表示，对地方融资平台进行大规模审计的最重要意义，是彻底摸清楚目前存在的问题，从而为国家宏观调控提供依据，并进而从探索的视角，为接下来的财政体制改革提出更多具有战略意义的意见。

　　然而，对于已经出现的地方政府种种违规申贷、违规担保行为，是仅限于亡羊补牢，看在“非常时期”的份上点到即止甚至既往不咎，将风险推给中央和社会来承受，还是秋后算账，随审计结果展开大规模的行政问责，以儆效尤？中央政府和审计署对此至今没有明确的说法。

　　对此，邢俊芳认为，要建立经济、廉政、高效的政府，审计肯定要为问责制提供依据。对于明确的违规违纪行为比如政府的寻租行为，应该严厉追究其行政责任；但对于“非常时期”为配合经济复苏的步调而采取的一些被默许的权宜之举，应该“模糊”一点。“问责肯定要有，但要避免秋后算账。”

　　然而，北京工商大学会计学院教授、审计专家赵保卿对“问责”并不抱以乐观的态度。“我国的审计一直以来都有一个特点，就是过于强调对事不对人，出了问题没法落实责任人，没有针对性的追究，最后效果不如人意。但事实上所有的‘事’都是由人来做的，审计工作的改革方向应该从‘只对事不对人’转向对责任者进行更多关注，甚至以关注当事者为中心。”但尽管有了这个思考，这几年审计方向的转变却一直比较慢，主要原因是缺乏问责依据。

　　“2009年在中央4万亿计划刺激下，上马的项目很多，但并没有明确规定这些项目未来需要达到什么效益，出了问题是谁的责任。”2009年有许多有违原本法律规定的“权宜”之策，今年财政部出台新规再次叫停政府及人大担保，是否意味着中央将对2009年的政府担保“既往不咎”；对于那些完全不具相应偿债能力，依靠政府担保强行贷款上马的项目，是叫停还是继续，又是否应该“问责”？

　　在赵保卿看来，政府重要领导人在地方投资、经济项目上的决策，对国家利益造成巨大损失的，应纳入经济责任审计范畴，其重要性甚至远远大于只关注官员个人贪腐问题。“哪怕这样的决策是地方政府集体决策，也有一个主要决策人，应该对其追究责任。”但具体到操作层面，却往往因为没有针对具体问题的明晰规范，而导致“问责难”的现象。“所以，对地方融资平台的审计结果是否会与经济责任审计挂钩，现在还不好说。”

　　也许正如邢俊芳所言，在乱象已生的今天，只能从更积极和长远的层面，从如何规范地方政府举债及投融资平台的角度去考虑审计的作用。

　　“目前的乱象其实是国家政治体制改革的一个过程。”邢表示，“目前看来，不管问责与否，解决目前的财政与金融风险更是当务之急。目前看来问题最大的是县一级，要改善局面，就要尽快推行‘省直管县’财政改革，才能将县级财政从即将到来的高负债风险中‘解救’出来。”