住房政策不应忽视的几个问题

　　可以考虑由政府以土地出让收入来购买一部分相对低价但质量过关的小产权房(特别是位于城镇范围内的小产权房)，作为廉租房的供给，这样做既可以省去政府在市场上购买大产权房作为廉租房时的更高支出，又可以将小产权房的未来产权性质问题回避掉，是一举两得的措施

　　文 | 陆铭

　　房价持续上涨，老百姓叫苦不迭，抑制房价的过快增长成为了住房政策的中心。表面上来看，房价是“总经理”说了算，但如果说政府政策对于房价调控已经没有余地，那就是卸责。

　　政府应转变调控房价的方式

　　现在，人们的一个普遍的共识是，廉租房制度应该成为长期内中国住房保障制度的基本模式，而经济适用房的兴建则应该得到控制。很多人批评中国的土地招拍挂制度，说这是造成房价高的原因，但这个批评最多打了6环，没中靶心。

　　房价从根本上由房子本身的供求决定，而土地招拍挂制度主要是决定了房价中多少被政府拿走。问题的关键在于，政府拿走了土地财政用来做什么了，是用来作为办公经费---养人了，还是用来提供公共品---做事了？如果政府能够将土地财政收入更多投入到廉租房的供给，那么，买房的需求就可以得到适当控制，而居住的需求却可以得到满足，这样，房价自然会相应下调。

　　用土地财政投入廉租房供给的一个间接效应是，它可以成为一个让高收入的买房者补贴低收入的租房者的机制，使得住房政策带来福利均等化的效果。这个道理我相信很多人都明白，包括政府官员，问题是，地方政府有没有积极性将土地财政更多地投入到廉租房的供给当中去？在大量提供廉租房这件事没有做好之前，去谈通过物业税来降房价，难免被指为新的“与民争利”。

　　以笔者之愚见，缓解房价上涨之势，关键还是要增加城市建设用地的供给。人们总是简单地认为，增加了城市建设用地的供给就会危害到耕地的保护，其实不会。这里有层“窗户纸”需要点破，如果在城市化进程中，城市建设用地增加的同时，能够让农民更多地进城工作、生活和居住，居住用地的容积率可以大幅度提高，反而是可以节约用地的。

　　通俗地说，农户原来把住宅建在农村的宅基地上，如果把多家农户集中居住在城镇的多层(甚至高层)住宅里，住宅总占地面积反而减少，而且，越是让农民集中居住在大中城市，用地越是集约。当然，从长期来看，城市规模的扩张又会吸引更多的人口，并且借助于规模经济效应来提升收入水平，更进一步推升房价，但这种基于收入上升的房价上升就属正常了。

　　租买同权，也可控房价

　　现在走遍全国，特别是在大城市，一个普遍的现象就是房价相对于租金太高了。通常的经济学规律是，房价乘以利率应该就是租金，因为贷款买房，相当于是向银行租房，用这个标准，中国的房租相对于房价真是便宜。

　　一个解释是，因为人们都预期房价还要上涨，所以，买房的回报不能只看租金，还要算上房价上涨的幅度。但是这条理由需要以住房价格不断上涨为前提。这又提出了一个问题：如果租金反映了真实需求，那么，在租金偏低的情况下，房价持续上涨的动力来自何方呢？只能来自于对未来城市扩张进程中的住房需求增长，所以，还是要分析人们为什么要买房。

　　另一个解释是，中国人有置业的偏好，所以，人们把一家三代人的钱都用来买房了，这等于在说，同样的房子，中国人宁愿买而不是租。偏好是个筐，里面是什么，不知道。其实，中国人买房不一定是偏好问题，而是因为租房市场不规范，与买房挂钩的权益太多，而其中最重要的就是基础教育。

　　在中国城市，上中小学原则上都是“就近入学”的，但“就近入学”的权利只给予在本学区内有户口的家庭，而租房子的人因为没有办法在本区内入户，无法在本区内“就近入学”，只能交择校费。或者反过来说，要“就近入学”也行，得把租的房子买下来，然后落户。笔者最近的一项研究表明，在上海，好学校附近的“学区房”价格要明显地高于其他非学区房子，而且幅度还不小。这种政策实际上也在逼人们买房，如果租房子也可以享受“就近入学”的权利，就可以使不少人从买房转为租房。

　　当然，租房和买房的同权需要规范租房市场本身，比如租约的法律保护要跟上。另外，如果政府想通过租房市场的发育来控制房价过快上涨，那么，租房的收入也可以暂时性地减税(甚至免税)，这一方面可以使得一些“地下”的租房见光，另一方面，也可以在特定的转型期，促进人们租房不如买房的观念的变化。

　　住房政策要着眼于城市发展

　　政府的住房政策对城市的发展有深远影响，制定住房政策应该有更宽的视野。在廉租房制度之下，笔者认为还有四个容易被忽视的问题，应该被纳入政府住房政策的视野。

　　其一，从房源上来说，并不一定要大量兴建新的住房，而应该可以适当地在市场上购买。

　　政府在城镇土地使用权出让的时候，应将一部分收益定向地用于廉租房的购买，使土地的租金用于提供公共品，将国有土地的回报用于回馈社会。当前中国有大量相对低价的农村集体用地上建设的小产权房，在有些城市，部分小产权房随着城市的扩张已经成为“城中村”，地段还不错。对于这一部分存量的小产权房，如果一直使其处于小产权状态，不利于住房市场的规范，但如果大规模地将其无补偿地转为大产权房，又会对既有的大产权房房价产生负面冲击，使大产权房的业主受损。因此，可以考虑由政府以土地出让收入来购买一部分相对低价但质量过关的小产权房(特别是位于城镇范围内的小产权房)，作为廉租房的供给，这样做既可以省去政府在市场上购买大产权房作为廉租房时的更高支出，又可以将小产权房的未来产权性质问题回避掉，是一举两得的措施。

　　第二，在廉租房的建设方面，政府应适当注意其布局，不能为了省钱，而将廉租房全部布局在远郊。应该注意到，对于城市内部的低收入群体而言，其就业岗位有相当一部分来自于对技能要求不高的服务业。随着一个城市的产业结构调整和升级，制造业可能会逐步让位于服务业，越大的城市，经济越发达的城市，通常其服务业在GDP和就业中所占的比重也越高，而大量服务业的基本特征就是生产和消费是同时进行的，因此，要求服务的需求者和供给者在居住上不能离得太远。

　　有研究显示，如果上班的交通时间太长，会极大地影响劳动生产率。因此，如果仅仅为了获得城市中心地带的土地租金，而将大量为低收入群体提供的廉租房建在郊区，那么，就有可能或者不利于提高服务业的劳动生产率，或者造成低收入群体放弃就业。在离市区不远的地方提供廉租房表面上看起来好像损失了土地租金，但是却促进就业，提高了服务业的劳动生产率，可以增加社会福利和政府税收，这对进入后工业化阶段的城市尤其重要。

　　同时，在空间上也可以减少居住区的过度分割，有利于促进低收入群体与高收入群体的社会融合。在现在的中国城市，特别是在一些大城市，如果不重视已经逐渐显现的不同收入群体之间的居住区分割现象，那么，今后就可能对城市控制收入差距和缓解贫困的工作留下难以治愈的痼疾。

　　第三，在廉租房制度里，还需要一些城市发展所需要的有针对性的政策。在中国的城市，一个越来越清楚的趋势是，大量没有城市户籍的外来居民正在城市的角落里生根，他们在城市里有就业，创造GDP和税收，但是却不被与户籍挂钩的公共服务所覆盖，其中，就包括城市的廉租房制度。未来政府应该将城市的廉租房政策逐渐覆盖到非户籍的常住人口。

　　在类似的公共政策上，城市户籍居民必须放弃外来人口在“分蛋糕”的陈旧观念，事实上，在外来人口更多地被城市的公共服务所覆盖的过程中，城市内的福利差距得以缩小，社会和谐得以促进，城市资源因为社会矛盾而引起的无谓消耗就可以减少，城市化进程可以推进，城市经济便能更快发展，最后，“蛋糕”是被做大了，原城市居民也得到了更多，这才是中国城市可持续发展的道路。

　　在最近的研究中，笔者发现，在上海的无户籍人口也在空间上出现了一定程度的聚居现象，同时这部分人又属于在城市中满意度较低，信任度也较低的群体。如果廉租房能够在空间上适当分散布局，并且将政策覆盖到非户籍常住人口，那么，由居住区分割而可能给城市和谐发展带来的隐患就能够得到有效的控制。

　　第四，在一些大城市，应该注意到已经逐步出现了一批收入并不高的艺术工作者，这些人一方面需要居住在市中心，在相互的碰撞中，汲取城市生活中蕴含的活力和创造力，同时，城市生活也正是因为有这些人的参与，而提升了品位，激发了活力。不要把城市做成铁板一块，城市有时就是需要一些奇装异服，一些怪诞举止，甚至需要涂鸦，需要非主流，正是这些可能成为一个城市的创意、艺术、设计等产业的灵感来源。不过，在这些艺术工作者中，可能也有相当一部分收入并不高，甚至连市场价位的房租也付不起。因此，一个现代的都市，也应该在空间上容纳这部分收入并不高的艺术工作者，而这也应该是廉租房制度需要考虑的一个方面。■

　　(作者系复旦大学经济学院教授)