警惕新一轮地方“投资热”

　　文_本刊记者 许圣如 发自广州

　　大暑之后有大寒，在投资盛宴中狂奔的地方政府尚未从惯性中回味过来，便遭遇“左右夹击”。继房地产新政试图打破地方政府赖以维系的土地财政怪圈后，政治味浓厚的节能减排风暴接踵而来，意图为项目热勒马收缰。

　　国务院5月5日召开全国节能减排工作电视电话会议，国务院总理温家宝强调，要采取铁的手腕淘汰落后产能。这无疑是去年9月提出调结构以来的最强音符，政府抑制产能过剩这一顽疾的政策再次加码，“丝毫不用怀疑政府的决心，地方政府过去对落后产能企业的种种保护措施和搪塞举动，在强力的行政高压下，肯定会进行必要的妥协和收敛。”国务院发展研究中心宏观部魏加宁研究员表示，去年下半年以来，政府在不担心经济“保八”之后，便开始陆续祭出抑制产能过剩的政策武器，2010年4月国务院又下发了《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》。“层层加码，一次比一次严厉，随着通胀越发明显，地方投资热所带来的负面影响更是与日俱增。”

　　长期研究宏观经济的清华大学公共管理学院胡鞍钢教授认为，地方“投资热“的根源在于政府主导的投资体制，在地方官员政绩的推动下，一次次大干快上式的地方经济竞赛在所难免，由于中国地方政府基本上都是全能政府，其辖域内资源要素动员能力会随着政治周期而循环。不改变政府主导的投资体制，产能过剩的顽疾几乎不可能根治。“现在的产能过剩问题，不仅仅在传统行业，国家重点支持的新兴产业领域，也出现过剩苗头。”

　　事实上，改革开放以来，中国至少经历过8次宏观调控，“点刹”、“微调”成为中央宏观调控政策主题词，“宏观调控就像一只熨斗，在经济过热时要往下压一压，而在经济低迷时要往上托一托。”胡鞍钢表示，从中央一季度GDP11.9%的增长速度看，经济过热的苗头已经开始显现，距离过热的时间窗越来越近，现在不仅政府投资的强劲增长势头不减，民间投资也随经济复苏而明显加快。

　　“十二五” 项目入库关键期

　　在去年中国经济的强劲复苏之后，种种迹象表明，2010年对于中国经济转型来说，实在是极为关键的一年。GDP总量已达世界第二的中国，下一步经济发展面临的主要挑战是什么？在胡鞍钢看来，挑战不是来自外部政治压力，不是来自国际竞争，也不是来自技术与市场封锁，而是来自于中国的内部，尤其是不可持续的经济发展方式。

　　但中国经济转型的这场硬仗能否真正打下去？地方政府能不能走出投资冲动怪圈？从今年地方新一轮投资热情高涨的态势看，情况恐怕并不乐观。各地公布的投资计划血拼大项目浪潮十分明显，大项目成为今年许多省市抓经济的头号任务。“尽管中央强调保持投资适度增长，严格控制新上项目，但高层调结构的愿望恐怕很难扛住地方政府投资热情的全面开花。”魏加宁认为在中国财权和事权不对等的背景下，地方政府靠大项目来解决税收财源的冲动很难被遏制。

　　除了大项目比拼外，地方政府还有更大的“投资突破口”。作为“十一五”规划的收官之年和“十二五”规划定音之年，这个承前启后的关键期被地方政府视为难得的机遇，纷纷抛出自己的项目库，基本上都围绕交通、能源、城市基础设施、园区基础设施、节能减排及生态建设、水利基础设施、社会民生、科技、工业、农业产业化、商贸流通、房地产等领域做文章，“检视之下，很容易看出地方政府的苦心，结构调整项目增多，都会优先突出高新技术、低碳项目，推动产业结构升级，而在服务业结构调整方面，几乎都提及突出金融业的发展。”

　　另一方面，随着区域规划上升为国家战略，地方政府很熟练地往中央认可的既有区域规划中靠，以求通过国家核准，并以此为主体形成“十二五”重大项目库，从各地披露的数据来看，重大项目储备投资规模在2~15万亿元不等。“发布数据的14个省，其项目储备投资规模已达到37万亿元。”

　　与看得见摸得着的资源要素投入相比，科技进步、管理创新等就比较务虚，无法立竿见影，部分放弃投资大旗，靠消费拉动实现经济结构优化的模型，对于地方政府来说，操作空间有限。“当然，地方政府也不是没有意识到经济转型中，行政压力会持续加压，如何在调控风暴之下保持投资继续高增长，并实现经济结构的表面平衡性改变，而不过分畸形，这取决于主政者的政策拿捏分寸。”胡鞍钢表示，不能过分苛求地方政府会主动通过项目取舍来实现经济转型的最终意图。

　　地方政府的投资冲动

　　针对庞大项目群对资金的天量需求，地方政府在项目立项中大都建议综合财政、信贷、直接融资、吸引民间资本等多渠道进行筹资。显然由于许多地方政府财力都十分拮据，投资的大幅膨胀无疑是以地方债务风险的不断扩大为代价的。正如江苏财政系统的一位官员描述，“基层财政就像走钢丝，越走越险。一些市县吃饭财政的底子搞投资大跃进，除了是用项目来套取各类资金外，看不出还有其他什么玄妙。” 

　　魏加宁对政府投资的资金来源也表示怀疑，他以湖北为例分析，财政投入只占很少一部分，大部分用企事业单位自筹资金来描述，“难道是用扩大预算外的收费来筹集吗？”

　　2010年前4个月全国财政收入同比增长34.1%。也佐证了政府“找钱”的雄心。

　　“地方政府已深陷欲罢不能的投资怪圈。各地投资扩张的后果，必然是银行信贷大量增加，地方政府高负债搞投资路线继续扩张，而这与当前调结构之下，中央加大调控地方债务风险的政策是明显相悖的，也将严重冲击中央政府的经济转型战略。”中央党校研究室副主任周天勇表示，地方丝毫未见收手的投资膨胀浪潮不仅有引发中国经济过热的危险，还将继续推高地方政府债务风险。这必将倒逼中央对投资加大调控力度，土地、信贷、环保等“闸门”会陆续有来。

　　不过，即便在中央高压下，投资仍是地方政府拉动经济最钟情的手段。“没有投资体制、政绩考核体制、行政体制等方面配套突破，地方政府根本无法逃出这一魔咒，‘十二五’期间地方投资大膨胀的格局仍将继续上演，中国经济调结构、促转型可能会流于形式。”魏加宁认为，重量轻质的增长会像鸦片一样腐蚀中国经济。

　　GDP崇拜难解

　　地方政府投资主导制的根源在于GDP崇拜，胡鞍钢表示，中国经济本质上是工业主导增长，特别是由能源密集、污染排放密集的重化工业主导经济增长。除了少数地区之外，几乎全国各地都在推行“工业强省”、“工业强市”、“工业强县”，甚至是“工业强镇”的主导战略。“这是典型的GDP挂帅、投资挂帅的传统增长模式。”

　　很多学者都看到地方政府GDP崇拜的弊端，但是在经济结构上、增长动力上锁定了中国经济的惯性冲击下，一旦明确否定官员升迁的经济增长标准，实际上就掐灭了中国经济增长的一个重要引擎。很容易造成中国经济的短期失速，连带产生的失业及社会稳定等问题，无疑会给中央政府带来压力，这也正是早在2004年尽管提出科学发展观，但是在实际操作中，官员政绩考核依然把经济增长放在前列的无奈。

　　“可以预见，即使‘十二五’期间，GDP指标将仍然是考核中国官员系统一个暗含的重要标准，虽然它可能已经不再是唯一的标准。这也预示着中国经济在相当长的时间内仍然是政府主导型，以权力为中心的资源要素配置模式很难被彻底扭转。”周天勇表示，地方政府始终作为经济活动中最狂热的和最重要的投资者，不仅仅是个经济问题。“想理解中国的经济神话，只能把中国转型背景中起关键作用的政治和社会变量纳进来，才可能一窥中国经济增长的历史真实。”

　　中国近乎30多年的经济增长不是在一个稳定的制度框架内发生的，而是在中国社会全面转型的非均衡背景下发生的，很多累积的矛盾不可能靠“存量”来消化解决，只能努力做大“增量”，这也正是地方政府热衷投资的根本原因。在地方政府的算盘中，转变发展方式，要通过项目来落实、通过投资来改变；过去积累的问题，也要通过投资引导来消化。

　　回过头来看，2009年，中国的GDP总量已达到了1980年的15.54倍。

　　GDP快速单兵突进所带来的社会隐忧越来越呈现出来，北京大学经济学院院长刘伟日前在《中国经济增长报告2010》学术研究与新闻发布会上建议将“十二五”规划的经济增长目标调低为7%。

　　“不放弃长达30年的GDP挂帅思路，就不能顺利地转变经济发展方式。”胡鞍钢认为这是“十二五”要实现社会和经济双转型的关键，“要强化失业率和碳排放的考核，逐渐弱化GDP考核的标杆作用。”

　　胡鞍钢表示，长期形成的路径依赖，不可能短时间内就彻底扭转，“摩西出埃及，现实中不可能存在真空的沙漠，让一代人隔绝，只能寄望于渐变。”

　　“应放权而不是集权”

　　打破地方政府投资惯性只能寄望于放权，“各级政府要明确分权定位。只有中央政府有宏观调控和大规划权，省级政府保留经济权，市县政府只有服务功能，不用赋予过多经济功能。”魏加宁表示，现在连乡镇一级政府都在做规划，一个县做的指标和国家是一样的，各种产业规划都有，这必然导致内斗，地方保护主义盛行就是这样造成的。

　　“地方政府已经成为既得利益主体，很多促进民营经济发展的政策之所以没有得到落实，原因就在于地方政府招商引资的时候只注重投资规模，求大求快，这样一来国有企业和外资的机会都比民营经济多。”中国民营经济研究会会长保育钧表示，中国经济不可能靠政府投资一直维持下去，只有民间投资持续活跃，经济才能称得上根本好转。

　　他对中国经济已经企稳回升的观点持质疑态度。“国家4万亿元的投资下去，大都集中在基础建设领域，并没有真正带动人们的消费。老百姓的消费能力和购买能力并没有多少提高。收入分配改革一再推迟、新医改和教改以及社会保障配套政策远远没有到位，这些都是经济发展的暗疾，制约着消费增长。”

　　毋庸置疑政府投资撤离市场以后，真正能够接盘的只有民间资本，中央政府显然也在注意引导。希望民间投资开始跟上政府投资的步伐。央行公布的《2010 年一季度中国宏观经济形势分析》显示，一季度，民间投资(非国有及国有控股投资)增长30.4%，创出2008 年12 月以来累计增速的新高，也是2009年以来民间投资累计增速第一次超过国有及国有控股投资增速。

　　“要想拉动民间资本的投资，就必须转变政府利益主体。”保育钧表示，政府既做裁判员，又做运动员，势必挤压民间资金的投资渠道，而且政府投资很大程度上是以财政收入为主体，难免与民争利。

　　周天勇认为正是由于地方政府投资的存在，才会设置各类准入门槛，而不能发展成为以契约为主体的市场经济，“近乎封闭的系统内循环，政府有聚财投资的诱惑，政府消费在社会消费中比重之高在任何真正的市场经济体系中都是不可想象的。”

　　眼下保育钧担心的是，这轮产能调控会对民营经济造成冲击，“中国过去十多年的市场经济发展进程中，每一次解决产能过剩问题的新政，最终的靶子都打在了民营企业的身上，受伤的大多是民间投资。”保育钧认为，部分民企存在高耗污染的问题，但在金融危机后政府睁只眼闭只眼默许下发展的，“现在民间投资刚刚接棒政府投资，一旦政策大棒打在民企的头上，对经济会造成一定伤害。”

　　“在市场经济条件下，产能过剩由供求关系决定，但国内的产能过剩与否只能听政府的。国有企业可能会用产能置换关小上大的方式来进行折冲，但民企可能关了也就关了。”周天勇感慨，中国在投资问题上，最后用行政甚至政治手段，只会促使中国经济离市场经济的航道越走越远。“但这又是无奈之举，似乎是一个悖论，中国的改革，只能依靠放权，而不是相反。”