构建有活力的地方财政制度

　　本刊编辑部

　　构建制度化的富有活力和能力的地方财政制度是大势所趋，应当通过清理、改进、善用地方政府融资平台，来创造中国地方经济治理和财政能力建设的独特经验，这才是对地方融资施以大手术的战略目的所在

　　近日，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(简称《通知》)要求，为有效防范财政金融风险，地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理规范，进一步加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

　　据统计，至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%。而在2010年一季度的银行新增贷款中，仍有40%流向地方政府融资平台。量变的表象之下潜伏有质变的风险。在刺激经济的口号之下，地方政府融资平台成为补充政府预算、扩大地方财政能力的有力工具。

　　县级平台尤其活跃，2009年全国8000多个地方政府融资平台中，县级占到4907个，其新增贷款量占地方融资平台新增贷款总量的75%。在实际运作中，由于区县级以下平台提供资本金的方式非常有限，政府融资平台贷款的担保方式除少部分采用不动产抵押外，部分贷款由政府相关部门出具还款承诺函、以财政收入为担保。这些违规担保，责任主体、还款能力及意愿都不明确，一旦平台破产，将殃及相关金融机构，这让相信政府的银行承担了大量的风险。

　　为了缓释、控制、消解风险，《通知》将当前融资平台公司举债承担的项目分为三类并对相关处理办法作出了说明。其基本意图是，融资平台公司今后主要从事自身有稳定经营性收入并且这个收入基本足以还债的公益项目，其他项目要么清理整顿、“妥善处置”，要么由财政预算包下来或者推给社会，“市场化”地解决。此举背后的逻辑是，平台的资金既然主要由银行渠道获得，那么通过对项目的审慎选择，让资金主要集中在具备自我偿付能力的项目之上，自然就能够消解银行的系统性风险，从而也让地方政府未来失信的风险降到最低。

　　但是从中国经济的长期发展态势看，如果缺乏配套政策，上述思路也存在隐患，可能造成中国经济转型的动力不足。

　　平台资金的兴起是源于国际金融危机背景之下的经济刺激计划。从国家战略来看，这些资金的最佳用途是导向支持经济结构转型的“面向未来”的基础设施项目，但这类项目往往回报周期长、风险高、收益不明朗，短期内难以符合具备偿付能力的稳定经营性收入的条件。根据《通知》的精神，这部分项目以后应当由“市场化”的社会资金或者财政预算来解决，但是政府尚能看到这些项目缺乏稳定经营性收入，“市场”或社会资金不可能看不到。如此，《通知》想帮助银行系统排除的风险最终大部分还是需要财政预算来兜底。

　　地方平台的兴起是因为中央政府直接财力不足刺激经济，现在的负担又要回归财政预算，地方本级预算能够完成这个兜底任务？在“财权上解、事权下移”的现行体制之下，显然不可能。除非在清理地方融资的过程中辅以地方财政制度化重建的改革，否则那些与中国经济转型相关的战略性基础设施项目将可能面临难以为继的局面。

　　根据《通知》的要求，清理整顿的主体是地方各级政府，这意味着让它们自行清理自己组建的官商不分、来源复杂的融资平台，如果没有公正、透明的程序和有力的约束主体，可能出现各种腐败或低效率的情况。

　　政府融资平台的资金实际上是包括地方财政(如土地出让金)等多渠道获得，而资金周转又主要依靠在不同银行之间拆东补西、借新还旧实现，加之贷款期限往往超出政府任期，银行在贷款用途监控、收贷管理方面面临极大的困难。如何强化银行等利益相关方在地方融资清理过程中的角色和力量，借以牵制政府可能出现的“软约束”行为，是此次清理在贯彻实施中的关键环节。

　　清理地方融资平台并不简单等于否定和限制其发展，相反，平台运作中积极的创新的面向需要善加总结、予以推广。从长远目标看，构建制度化的富有活力和能力的地方财政制度是大势所趋，应当通过清理、改进、善用地方政府融资平台，来创造中国地方经济治理和财政能力建设的独特经验，这才是对地方融资施以大手术的战略目的所在。■