在这种管制环节多、责任不具体的情况下，开放低空空域必定是相当困难的事情。

　　文/王霞

　　我国现行低空管理模式是由民航管理部门负责资格审批(管理飞行、机务等专业人员技术资质和航空器适航)；空军航管部门负责承办空域使用审批权；使用军用机场和临时起降点由作战部门批准。若进行跨区飞行还需要大区批准，一个飞行任务要经过三四个管理单位批复。但是，由于空军管制人员并不能准确掌握机组的技术水平和航空器性能情况，一旦发生问题很难分清责任。

　　《通用航空飞行管制条例》第四十一条到第四十三条，对从事通用航空飞行活动的单位、个人违反飞行管制，应该承担的民事或刑事责任给予明确规定，但对于管理者的责任没有具体条款。这样一来，对飞行主体以外的责任认定就成为一种无形的负担。

　　在实际工作中，一旦空中飞行出现问题就要追究管理者的责任，而且这种责任往往会对一个人的职业生涯有直接威胁，对一个单位的荣誉有严重影响。在这种管制环节多、责任不具体的情况下，再把低空空域放开必定是相当困难的事情。

　　低空空管风险凸显

　　当前低空空域管理存在若干问题，凸显出管理者的风险。

　　其一，低空空域管理权限交叉点多，协调难度较大。通航航空因其不同的飞行任务，区域活动的航线不定、飞行高度和时间变化较多，有时一个架次的飞行任务就涉及军民航空管制区的指挥交接。低空空域管理部门与通用航空单位及个人之间尚未建立高效可靠的信息传输渠道，飞行计划和飞行动态不能及时通报，不利于统筹安排飞行活动，增大了低空飞行组织实施的难度。因此如何协调军民航管制部门，制定和完善指挥交接与协同规定，是明确相关责任的关键。

　　其二，现行法律法规制度不健全，难以规范低空空域各类飞行活动。在低空空域改革试点中，明显暴露出有一些法律法规制度和条款明显不适应出现的新情况。例如，空域类型划分和使用方面，应当首先解决哪一类空域必须“看得见，联得上”，“看不见，联不上”的区域可以划定为哪一类空域的问题；需要解决如何使军民航对于专业人员的资质情况、航空器的适航性以及违规飞行情况的处罚，处于同步知情状态；需要解决低空空域飞行的“低、慢、小”通用航空器易被恐怖势力借机利用，给国家空防安全带来管理难度的问题，等等。

　　其三，当前低空空域管制设施落后，难以实现有效监控和管理。近年来军民航飞行活动量增加很快，通用航空飞行架次、时间、活动范围等急剧增加，虽然军民航空管部门增加了许多通信、导航、雷达等设备，但是仍不能实现全覆盖的有效监控。低空空域管理缺乏有效的预警探测、指挥控制设备。低空通信、雷达覆盖严重不足，现有的监视手段难以对其实时跟踪监控，经常出现“看不到、联不上”现象，飞行动态难以准确掌握，尤其是沿海和国境地带飞行，容易造成不明空情。

　　其四，缺少与低空空域开放相配套的安全意识和法律宣传教育。我国低空空域飞行活动有相对较好的安全记录，但是也应该意识到这种安全水平的保持是在空域有管制的体制下，在民航一系列法规标准的制约下，在航空器规模极少的情况下得以实现的。如果我国低空空域改革实现了部分区域的管制放开，能否还保持这样的安全水平，的确是一个未知数。

　　可探索的解决路径

　　在这种权责划分不够明晰的情况下，管理者需承担诸多不明确的责任，因此不可避免出现“多一事不如少一事”的想法，以尽可能减小责任风险。

　　但从长远计，仍应采取重视和改革的态度，为解决责任症结作出制度化安排。可探索从以下几方面着手：

　　首先，借鉴国际民航组织和航空发达国家的经验，结合我国国情，合理地划分空域，建立和完善低空空域使用许可制度。一是低空空域必须预先申请经过有关部门批准方可实行；二是使用低空空域的企业、航空器、人员资质、飞行任务等有关内容呈报航空管制部门，与管制部门建立可靠的有线通信联系；三是建立和完善低空空域突发事件应急机制，依据现行国家、军队有关不明空情等处置规章，正确处理不明空情；四是建立职能部门管理制度，低空空域使用涉及单位多，为增强管理职能，建立通用航空管理机构，逐步完善空域管理和使用规章。严禁未经批准擅自飞行和超范围飞行，维护正常空中交通秩序。

　　其次，构建低空空域法规标准体系，明确空域资源管理、使用和服务(保障)各方的权利和义务。国家要尽快明确执法主体，制定协调程序，通过管理引导使用者合法飞行，要有法律性和公平性。

　　低空空域管理法规和标准体系，主要由四个层面构成：第一层面是法律、第二层面是行政法规、第三层面是行业规章、第四层面是标准和规范性文件。其中第三、第四层面，需要按照低空空域用户(通用航空、警用航空、军事航空等)的管理归属，由主管部门分类建立规章和规范性文件。

　　再次，更新低空空域管制设施，提升空管服务水平。在通用飞行密集的区域加强低空空域硬件建设，结合通用航空低空活动和小型航空器飞行特点，加大空管系统基础设施建设的投入，进行相关设备建设。尽快更新空管通信、导航、雷达等设备，力争达到管制区域和监视区域全覆盖、报告区域无线联系的有效监控；设立更多的飞行服务站，气象服务站；加强人才培训培养，搞好通用航空管理，努力提高空管服务质量。

　　考虑到当前军方空管人员短缺，可以在现有的基础上，以代管方式委托区域内有能力的通用航空单位成立航行管制中心，在空军空管和上级空管部门的指导下实施对该区域的低空空域管理，提供计划申请、航行情报发布、气象咨询、告警等各种项目的保障和服务。

　　同时，建立宣传教育长效机制，不仅让人们懂得和热爱飞行，还要知道如何安全合法飞行。目前我国对低空空域飞行的管理和限制可以说是比较严格，但是无计划无审批飞行的现象仍时有发生。因此，在进行低空空域管理改革的同时，还必须做好宣传和培训教育工作，提高全社会对低空空域飞行的安全意识。

　　低空空域管理改革是一项系统工程，需要统筹安排，合理规划，协调推进。探索化解其中的责任症结，对改革不啻为一个有力推动。□(作者为中国民航大学通用航空学院副院长)

　　《瞭望》文章：加快《航空法》立法

　　文/罗群辉

　　由于尚未制定《中华人民共和国航空法》(以下简称《航空法》)，现行《中华人民共和国飞行基本规则》(以下简称《基本规则》)、《中华人民共和国民用航空法》(以下简称《民航法》)和《通用航空飞行管制条例》等法规，制约通用航空发展的重大问题难以解决，迫切需要制定《航空法》。

　　由于空域属于国家资源，空域分类涉及国家安全和公众利益，按照《立法法》第八条的规定只能通过制定法律进行调整。我国航空领域现行有效的唯一一部法律《民航法》由于调整范围限于民用航空，不能对空域管理进行全面规定，只有制定《航空法》才能从根本上解决空域分类管理以及与此相关的体制性问题，明确空域类别、管理体制、服务标准，简化通用航空使用空域的程序，保障通用航空用户使用空域的权利。

　　通用航空多是“低空、慢速、小目标”的低空飞行，航空器种类繁多、性能差异大、可靠性低，作业范围广、任务性质复杂，受环境因素影响大、保障手段不足，用户数量多，人员配置、组织教育薄弱。随着通用航空的不断发展，如果不能理顺其管控体制，必然会带来不明空情增加、危及重要目标安全隐患增多、空中恐怖活动风险加大等问题；同时，由于我国未将限制使用空域和公共活动空域进行区分，空防必须对所有空域目标进行全程监控，客观上增加了空防安全压力。我国现行的《飞行基本规则》《通用航空管制条例》虽然列举了航空活动应当遵守的规则，以及应当予以处罚的违规情形，但对于惩处违规行为的执法主体、执法程序、执法手段、惩罚措施缺乏明确的规定。

　　通用航空的发展、航空安全和空防安全是国家整体利益的不同方面，三者虽然在某些局部问题上有矛盾，但在国家利益全局上高度一致，为正确处理发展通用航空、保障航空和空防安全的关系、加强管理和合理利用的关系，只有建立完备的法规制度体系，制定国家层面的《航空法》，才能解决当前《民航法》《基本规则》和《通用航空飞行管制条例》无法解决的空管安全和空防体制问题，集中空防资源保证重点目标空中安全，同时确立查处危害航空安全和空防安全行为的执法主体、执法程序、执法手段和惩罚措施，在确保国家空管空防安全的前提下实现通用航空的健康发展。

　　突破现行法规的限制，制定《航空法》，从法律层面把促进通用航空发展作为国家意志加以明确，是实现通用航空发展，充分发挥通用航空在促进经济发展、服务国民经济各行业、国家应急救援、国防建设、维护社会安定等方面的重要作用的根本途径。为此，建议将《航空法》立法列入国家立法规划，加快立法进程。□