香港政治发展的逻辑

　　文_张定淮

　　如今的香港政坛不可谓不热闹。出于推动香港民主政治循序渐进发展考虑，并为各方认同的2017年行政长官普选和2020年立法会直选做铺垫，特区政府推出了“2012年政改”方案。依据《基本法》的相关规定，这一方案需经立法会2/3多数通过方可实施，但略占立法会1/3强的反对派议员以中央未对于“功能界别”的存废问题做出明确表示为由，扬言对本 “政改”方案予以抵制，并威胁联手在立法会就这一方案的表决中否决这一方案。果真出现这样的局面，香港的政改问题将会再次被搁置。这对于各方而言，恐怕都不是一种满意的结果。

　　为谋求这次“政改”成功，特首曾荫权亲自出马在香港走街串巷进行广泛的推介宣传活动并与公民党党魁进行了辩论。中央政府充分尊重特区政府的做法并诚意推动香港民主政治发展，为消除香港社会对此存在的争议，中联办副主任李刚6月20日表示，对特区政府在“2012年政改”方案中采纳“一人两票”，乐见其成。6月24日，香港政制出现重大突破，立法会通过“修改2012年行政长官产生办法”的决议案。6月25日下午，经过十几小时的马拉松辩论，立法会产生办法的修改议案获得通过。

　　香港政治发展是一个极为复杂的问题，但从纷繁复杂的表象中仍然有逻辑可循，只有把握这种政治发展的逻辑，才能看清其政治发展的前景。

　　香港政党政治发展的限度与空间

　　香港各种不同的政治组织都以政党名称称谓，但其实际状况却并非完全现代意义上的政党。因为其不论是在法律地位，运作目标或运作规范上都不能算是现代意义上的政党。不过，就其功能而言，其在香港这个既享有高度自治权，又直辖于中央政府的区域内的确发挥着某些整合民意，组织选举，监督政府等政党组织所具有的功能。然而，香港的这些政治团体的发展是受到一系列条件限制的，更不可能像国家实体内的政党那样，充分展示自己的能量。从香港几所高校有关研究所所做的民意调查看，香港政治团体在香港的民意认同度长期以来并不高。香港政党政治发展到底受到了哪些因素的限制呢？

　　首先，香港政党政团政治的发展受限于香港在中国国家结构中的地位。众所周知。香港并非国家实体，而是直辖于中央人民政府的一个实行“一国两制”政策的特别行政区域，其所享有的高度自治权是中央政府授权的结果，这种自治权的大小取决于中央政府的授权程度。《香港特别行政区基本法》使中央政府对于香港特区的授权法制化。香港特区政府在享有这种高度自治权的同时，也必须承担起《基本法》中所规定的对国家的相应责任。这是中央政府与特区政府之间关系的基本逻辑。依据这种逻辑，香港政党政治的发展只能属于区域政治发展的范畴，而单一制国家内特殊区域的政党政治发展问题是实行“一国两制”政策而出现的一个崭新问题，需要深入研究，决不可草率行事。

　　第二，现实的香港政治权力只是部分对政党、政团开放，这也限制了香港政党政治的发展空间。依据《基本法》附件二的相关规定，到2004年第三届立法会时，香港分区直接选举的议员已达立法会议员人数的一半，即30名。立法会分区直选制度的存在使香港的政党，政团有了活动的平台，它们不仅可以通过竞选获取部分立法权，还可以依据《基本法》的相关规定行使对行政长官的监督权并利用自己为民意代表的身份对行政长官形成很大的压力。在行政、立法两种权力相互配合不足，制衡有余的现时情况下，强势行政主导的效力要想得以彰显当然是不太可能的。为此，有人提出行政长官职位对政党开放问题，似乎行政长官只要具有了政党背景，强势行政主导的效果就能够彰显。事实上，现实制度安排中行政权力不对政党、政团开放就是要使行政长官不具有政党偏向，以免使香港社会出现失衡性变化。这种制度安排在一定程度也限制了香港政党政治的发展空间。

　　随着香港2017年行政长官普选目标的接近，有一个问题是值得高度关注的，因为它决定了行政长官提名方式的变化路径。中央政府保留对行政长官及其主要官员的实质任命权，这一点是不容改变的。因为这一制度规定不仅体现出中央与特区政府之间的关系，也体现出行政长官权力的合法性来源，然而依据民主政治理论，当权者的权力合法性来源于“被统治者的同意”。因此，随着香港特区行政长官普选制度的确立，从理论上讲，行政长官权力的合法性就会出现双重性来源。如何使得这两种权力合法性来源不发生冲突是值得深思和充分考虑的问题。

　　依据《基本法》第45条的规定：行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进原则，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。根据全国人大常委会副秘书长乔晓阳的解释，“未来行政长官提名委员会按‘民主程序’提名候选人与现行的行政长官选举委员会由100名委员个人联合提名候选人，完全是两种不同的提名方式，没有什么可比性。普选时提名的民主程序如何设计，需要根据《基本法》的规定深入研究。”不过，极易使香港迅速政治化，且会推动政党快速发展的行政长官候选人由政党提名产生的方法被采纳的可能性恐怕是微乎其微。

　　民主政治的核心是政党政治，这是所有稍具政治学常识的人都明白的道理。香港民主政治发展方向是中央政府确定的，由此我们可以明确推断，香港政党政治的发展前景也是存在的。这就构成了香港政党政治发展的理论空间。香港在英国人治下的100多年的大部分时间内是没有现代民主政治可言的，这是一个公认的事实。然而进入香港回归的过渡期后，香港的民主政治却有了“突飞猛进”的发展，其中所隐含的政治意图是不言而喻的。

　　客观地讲，中央政府在回归后的香港政治体制的安排上出于“一国两制”原则考虑，基本上接受了这些民主成果并使之法制化。港人的政治意识则在香港从殖民地向特别行政区的地位转变的过程中变得成熟起来。虽然《基本法》中没有提到政党，但相关选举制度尤其是立法会选举制度的存在和发展以及港人政治意识的变化，都客观上构成了香港政党制度发展的制度空间和社会空间。

　　总起来看，香港政党政治的发展在民主政治作为方向的前提下是存在一定空间的，但这种空间又受到香港作为中国这样一个高度集权的单一制国家内实行高度自治的特殊地区地位的限制。从这样一个角度观察，用“鸟笼政治”来形容香港政党政治发展的空间和限度不失为一种形象的比喻。

　　未来香港民主政制发展存在的主要问题

　　笔者认为，在实现《基本法》所确定的“最终达至全体议员由普选产生的目标”过程中，最可能引起争议的问题就是香港立法会选举中的功能选区问题，而这一问题对由特区政府刚刚推出，且对于2017年行政长官普选和2020年立法会普选具有铺垫性作用的“2012年政改”方案正在构成威胁，而围绕这一问题而展开的争论各方所陈述的观点是值得高度关注的。

　　如前所述，英国在统治香港100多年的大部分时间内是没有政治民主可言的，那么其长期保持香港这个殖民地稳定的“法宝”是什么呢？这就是香港著名学者金耀基教授对英国成功统治香港所概括的 “行政吸纳政治”。所谓的“行政吸纳政治”就是港英当局通过将香港华人精英不断吸纳进入行政系统，使其某种程度参与政治决策，或通过政治质询方式使华人精英的政策建议某种程度得以采纳，进而消弭华人不满情绪的一种方式。这种方式总体而言，实现了对香港的有效统治，而且有效地抑制了代议制民主在香港的发展。

　　香港功能选区(Functional Constituencies，又称功能界别或组别)制度是随着香港代议民主政治发展而建立起来的。就其产生对于当时的香港政治的突破而言，是具有重要的积极意义的。这一点不论持何种政治观点的人们都不得不承认。正如港英政府在《1984年代议政制绿皮书》中所言：“这个制度的真正好处就是在香港引入更多代议制度的发展规划。它能使香港享有持续性的经济增长和内部稳定，所以一定不能忘记或轻易抛弃。”对于港英政府建立起来的这一制度，中央政府出于有利于港人均衡参与，有利于保持香港长期繁荣稳定的考虑，故在未来特别行政区的制度设计中保留并沿袭了这一制度，而如今这一在历史上具有积极意义的制度却成为了香港反对派的众矢之的。其主要理由如下：

　　其一，就政治权利而言，他们认为功能界别制度存在着选举权的不平等性问题。由于功能界别的选民既可以在分区直选中投票，也可以在功能界别选举中投票，因此功能界别制度的存在实际上是赋予了部分公民选举权上的特权。这种做法不符合《公民权利和政治权利国际公约》第二十五条b 项所保护的“一人一票”原则，在现代政治的条件下，这种制度应当予以摒弃。

　　其二，就功能组别的设定和分布而言，其极具不合理性。从1998年至今香港立法会中所设定的界别数为28个。他们提出质疑，香港社会中职业界别如此之多，为什么是这样一些职业界别而不是那样一些界别被赋予代表权？界别代表的界定依据的是什么标准？为什么一些规模极小的界别具有代表权而规模较大的界别却没有？

　　其三，从功能界别的议员在立法会中的表现看，其远远比不上分区直选产生的议员。由于分区直选的议员直接产生于民众的投票，所以其在立法会的表现受制于民众的压力，其议政能力较高。相比较而言，功能界别的议员就大大逊色。这不仅表现在其出勤率低，创议能力差，还表现在其积极性不足上。由于有些功能界别议员还是自动当选的，因此他们认为其不佳的表现主要在于缺乏竞争性。

　　其四，功能界别的议员往往只代表本行业的利益，而非全港的利益。在涉及本行业利益的议题上，他们表现得异常积极，而在涉及香港社会整体利益的议题上表现消极。立法会作为一个公权力机构，作为议员的公众人物的上述表现是不能容忍的。

　　对于香港反对派针对功能界别制度的上述指责，我们毋庸讳言。其所存在的选举权的不平等性是一个不争的事实，所以全国人大常委会乔晓阳副秘书长在对香港未来普选发表自己的理解时明确表示“普选的核心内容是人人有平等权力选举”。显然，这一制度所存在的最主要缺陷将得以摒弃，而对于功能界别所作出的其他几点指责，则完全可以通过选举方式的调整来加以纠正。

　　中央对于香港民主政治发展的方向是明确的，而指导香港民主政治发展的原则也是十分清晰的。根据香港实际情况，理解这种大方向，掌握这些原则，就不难把握香港政治发展的逻辑主线。

　　(作者为深圳大学当代中国政治研究所教授、副所长)