北京大并区 速战速决

　　本报记者 吴晓蕾 发自北京

　　7月的北京，在遭受59年来同期最高气温的炙烤后，等来了区划调整被国务院批复的消息。

　　根据国务院的相关批复，北京市政府将撤销东城区、崇文区，设立新的北京市东城区；撤销西城区、宣武区，设立新的北京市西城区。调整后，新的东城区、西城区将成为北京两个新的首都功能核心区。

　　近年来，中国已有数个城市陆续进行大手笔改革调整行政区划，如天津、广州、上海、重庆、深圳等，而许多城市的行政区划调整方案也正在酝酿之中。因此，“皇城根”下的北京于此时进行的行政区划调整，则显得备受关注。

　　并区缘起

　　2009年6月9日，北京市政协常委会便审议通过了“关于编制北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划的若干建议”。其中，关于区划调整部分，北京市政协的建议就包括“将东城、西城、崇文、宣武四个城区合并为两个中心城区”、“合并石景山和门头沟两区”、“加强对海淀、昌平交界地带空间资源的整合”、“将北京经济技术开发区原属通州区的光机电一体化产业园区划回通州所属”等。自此，关于北京行政区划或将有所调整的消息被传开。

　　6月30日，地产大亨任志强的一则微博(http://t.sina.com.cn)则突然增加了这则传闻的真实性。“任大炮”在其微博中更新说：“6月北京住房销售下降，但商业项目火爆。信贷政策倾斜功不可没呀。北京行政区划的合并变化，也许会改变房地产的格局。”据称，在任发布微博的两周前，关于四区合并的消息就已经在四区领导干部间流传。

　　消息于7月1日被证实。

　　当天晚间，新华网发布消息，称6月28日，国务院下发国函【2010】55号文，正式批复了北京市政府关于调整首都功能核心区行政区划的请示。

　　同一天下午，北京市也召开了四城区区级领导干部会议，会议上，北京市委常委、组织部长吕锡文宣布了中共北京市委关于新的东城区、西城区主要领导班子的人事任命，并成立了新的东城区、西城区筹备工作委员会。

　　直到此时，人们才真正意识到，宣武和崇文已成为历史。

　　尽管有消息称，这次四区整合的审批过程，从北京市上报到国务院最后批复再到启动实施，前后时间仅约两周。但事实上，关于北京行政区划调整的讨论由来已久。

　　根据资料显示，北京市现行的行政区划基本形成于20世纪50年代。1958年北京市在扩界过程中，将涉及旧城内的东单区、西单区、东四区、西四区、前门区、崇文区、宣武区合并为东城区、西城区、崇文区和宣武区，朝阳、海淀、丰台三区环绕旧城四周，其他区则在外围分布。1958年以后，虽然也有若干次调整，但当时形成的行政格局与目前基本一致。

　　多年来，关于中心老城区过于拥挤、同质竞争的争论一直没有停息过。而关于北京市需要进行行政区划调整的呼声，也一直存在于不同的部门之中。

　　2004年全国两会期间，全国政协委员、中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员黄鸿翔就曾提出建议，应在旧城以外建设多个新的中心，分散旧城原来承担的大部分功能，将人口和交通流量向外转移。

　　黄鸿翔的提案在当时引起了不小的轰动—“行政区划规划”被北京市总体规划修编工作办公室列为城市总体规划的23个专题研究课题之一，由时任北京市长王岐山亲自牵头，负责该课题的进一步研究。尽管由于种种原因，当时的合并方案并没有被实施，但据曾参与规划设计的人士透露，四区合并的雏形计划早已形成。

　　2005年，北京市社会科学院城市所的一份题为《“十一五”期间加快北京南城发展思路研究》的专题报告中提出了东城、西城、崇文、宣武进行四城区合并的建议。

　　而就在同一年，国务院批准了《北京城市总体规划(2004-2020)》(以下简称《总体规划》)，即北京将形成“两轴-两带-多中心”的城市空间布局规划。《总体规划》中，从不同区域定位、人口规模等方面提出了“加强历史文化名城保护”、“逐步疏解旧城的部分职能”的设想，而东城、西城、崇文、宣武被首次划为首都功能核心区。此后，社会各界展开了关于北京四区具体合并方案的讨论。

　　打破固有格局

　　北京城市规划学会秘书长、北京市城市规划设计研究院教授级高级工程师高毅存就是最早提出四城区合并方案的参与者之一。三年前，高毅存等人就通过九三学社北京市城建委给北京市政府写了一个提案，建议将东、西、宣、崇四城区合并成一个老城区。

　　“当时考虑的理由是，北京城市化发展越来越快，城市像摊大饼一样向外围扩张，但外围区域无论在质量或年代上，都和老城区存在着很大的差异。”作为一个在北京生活多年的城市规划工作者，高毅存更多地从“保护老城”的角度出发思考问题。他对时代周报说，东、西、宣、崇四个老城区历史久远，为了对现存文物进行统一的保护，希望能以凸字形的二环路为边界、即以老的北京城墙为界划出一个62.5平方公里的老城区，由政府给予它一个特殊的政策，解决文物保护、历史风貌保护、改善老城区居民居住环境等问题。

　　在最初的提案中，高毅存还列举了国外某些城市的做法。“比如巴黎的老城区基本上就保持得很好，与1853年巴黎地区行政长官霍斯曼整顿市容时没有大的区别，没有太多的高楼大厦，而新的建筑都在德芳斯新城一带。这样新老互不干涉、交相辉映，是一个最理想的格局。”

　　尽管最终方案并非自己原先设想的“四合一”，而是“四合二”，高毅存仍然显得很高兴。在他眼中，尽管“四合二”的方案看上去像是一个过渡性的方案，“但起码，这是对北京旧城保护工作的一次重大突破。区划调整后，可以集中力量加快老城区改造，加大历史文化名城保护力度。”高毅存对时代周报说。

　　然而事实上，“保护老城”仅仅是此次北京四区合并的原因之一。

　　作为首都功能核心区的主体，东、西、宣、崇四个行政区的总面积仅92.54平方公里，其中，崇文区仅有16.46平方公里，远低于455.08平方公里的朝阳区和430.73平方公里的海淀区。对于首都功能核心区而言，发展中的掣肘因素不仅是面积相对较小，更是长期存在的南北发展失衡的格局。

　　仅从四城区的财政收入，就不难看出南城和北城之间的差距。2009年，位于北部的东城区和西城区的区级财政收入分别为71亿元和152.17亿元，而位于南部的崇文区和宣武区区级财政收入仅分别为20.6亿元和46.7亿元。

　　“据我所知，在并区之前，宣武区和崇文区要求合并的呼声就已经很强烈了。”长期从事城市经济研究的中国社科院研究员、中国城市经济学会副会长刘维新对时代周报记者说，“比如宣武，目前的建筑密度已经相当大了，也没有太多的产业，因此它在面临包括土地、资金、技术、人力等一系列问题时，发展得很困难。”

　　因此，北京市此次将相对独立的四个城区合并为两个横跨南北的新城区，也被认为是缩小南北城差距的关键举措之一。“同时，这也有利于满足北京市下一步实现‘两轴-两带-多中心’的区域之间平衡发展的需要。虽然其他区域也有区划调整的需要，但是总体看来中心老城区的问题更为突出。”刘维新说。

　　事实上，近年来，中国已有数个城市陆续进行大手笔改革调整行政区划，如天津、广州、上海、重庆、深圳等，而许多城市的行政区划调整方案也正在酝酿之中。究其背后的主要动因，就是解决相对固化的行政区划与产业聚集发展之间的不适应，避免各区县、各功能区之间在招商引资方面同质化竞争带来的内耗，理顺功能区与行政区的管理体制，使优惠政策发挥最大效益。同时，也有降低行政成本、提高行政效率的好处。

　　“很多行政区划的调整都是跟经济发展关联，原有的行政管理格局无法适应新的经济发展的形势需要，因而引起行政区划的变化。我国经济发展到今天，这似乎是很多城市在发展过程中面临的一个共同性的问题，也是一个趋势。”刘维新说。

　　并区难度不小

　　“东西犹在，文武已失”、“不能崇文宣武，徒留混账东西”……近日，北京并区的消息在网络上持续发酵，引发热议。由于“崇文”、“宣武”突然走入历史，从独具韵味的地名成为充满记忆的符号，老北京们纷纷发声，颇有焚琴煮鹤之痛，更有还我家园之悲。

　　一位网友发帖说：“行政区划的变更，本是一个城市科学发展的题中应有之义。如此善政，理应得到市民举双手赞成，为何产生如此负面的民间舆论呢？舆论反对之声，其实并非针对‘四区合并’本身，而是在抗议区划合并更名前，没有征询市民意见；新区划命名，也没有召开市民听证会和接受人大代表质询。”

　　网友们的“群情激愤”不禁让人想起几年前广州进行行政区划调整时关于“越秀”与“东山”的区名之争。

　　2005年，广州行政区划调整，其中包括撤销东山区、芳村区，设立南沙区、萝岗区等内容。由于老的东山区与越秀区合并后，作为古时广州“西关小姐、东山少爷”中的“东山”也成为老广州们集体缅怀的词语，甚至还有人提出能否保留一条街道叫东山街，把东山的名字保存下来。

　　“这实际上反映了大家对于历史和传统文化的一些留恋。”广州市社科院研究员彭澎对时代周报说，“然而，经过这么几年，大家也都慢慢认可了。觉得这是一个发展的趋势。因为历史上的一些地名，都会有一些重新调整。从以前的南海郡、番禺县到现在的广州，都是经过一定的发展历程。”

　　“而广州经过2005年的行政区划调整之后，现在看来，整个区域的发展也确实可以更加协调、可以统一布局，对于老城区在土地合理使用方面，还有在城市的功能调整方面都有比较大的好处。”

　　在彭澎看来，北京四城区并区的关键问题所在，其实并不在所谓的“地名之争”，而是在区划调整过程中所需要面临的具体问题，如机构的融合、编制的安排等。“其中，人员的调整是个大问题。”

　　而据新加坡《联合早报》引述北京西城区一名官员的话说，自北京四区合并的消息传出以后，有些官员担心合并后可能影响自己的职位，因此尽管今年年初北京市“两会”期间市人大和政协已经讨论过有关四区合并的建议，但还是遇到一些“阻力”。

　　据彭澎介绍，广州在进行行政区划调整时，主要是通过成立南沙、萝岗两个新区来消化并区之后产生的一些过剩人员，还有一些交叉式的调整。例如当时的芳村区撤销以后，芳村的一些领导就去了萝岗区，越秀区也有干部调至天河区，天河区又有干部调到南沙区。

　　“这种撤两个区、建两个区的做法对于人员调整来说，还是比较有利的。但是北京现在的情况是只撤了两个老区，因此情况更加复杂。因为严格地来讲，是要通过减员来实现的。减员分流的难度太大了，这可能关系到整个并区的成功与否。”彭澎对时代周报说。

　　国家行政学院的汪玉凯教授也持类似观点：“政协提出的几个行政区划调整都是很有新意的，但实施难度仍然很大。四个城区的政府构架是长期形成的，非常完整。合并之后，人员安排等问题的解决料将颇为棘手。”

　　针对这一问题，北京市委书记刘淇在7月1日下午的会议上曾表示：“要在调整区划、机构的同时保证党政机关正常运转。要按照统一政策、坚持标准、公平公正、结构合理、总数不减、职级不变、多方负责、妥善安排的原则，开展行政区划调整中的干部工作。”

　　另一方面，也有广州的政府官员对此提出质疑：“如果说越秀和东山的合并是强强联合，那么东城区和崇文区、西城区和宣武区的合并则显得有点强弱结合的味道。融合起来估计有困难，而且估计需要的磨合时间也相对要长得多。”

　　而据一位北京市政府的官员透露，现在北京市的目标是“力争到年底实现一套牌子、两套人马，然后用3-4年时间，实现人事、机构的全面整合和工作的融合”。

　　目前，新的东城区、西城区筹备工作委员会成立以后，四区的行政机构仍在正常办公，外面看来毫无异样。但在这平静背后，是否正酝酿着另一场风波？