官告官，牵出政府拆迁潜规则

　　作者： 南方周末记者 刘俊 发自安徽芜湖 合肥

　　一些地方政府借土地储备之名行商业拆迁之实，从而获取巨额土地利益，是土地财政的惯用手法。

　　但安徽省发改委否定了芜湖土地储备中心的类似土地立项批文，这是国内罕见的对土地储备潜规则的颠覆。安徽省发改委因此被芜湖土地储备中心告上了法庭……

　　最近，安徽省发改委向地方的土地储备唱了一次反调，一个在土地储备中屡试不爽的潜规则，被它断然否决。

　　一些地方政府借土地储备之名行商业拆迁之实，从而获取巨额土地利益，是各地的土地财政惯用手法。这一般需要地方发改委、国土局和建设局(或建委)三家在批文上的默契的配合，作为惯行的潜规则已被普遍使用。

　　安徽省芜湖市国有土地收购储备中心(下文简称芜湖土地收储中心)也在这三个部门的配合下，收储了处于芜湖市黄金地段的中江商场地块。但拆迁户认为其收储目的根本不是公共利益，而是借公共利益之名行商业牟利之实，遂向安徽省发改委员提出行政复议。几乎令各方意外，安徽省发改委在今年2月10日撤销了芜湖市发改委的批文，认为芜湖发改委“同意中江商场开展前期工作”的批文，属行政越权，不得作为规划与拆迁依据。

　　在法律界人士看来，除此之外，国内这种打破土地财政潜规则的行为尚无先例。

　　芜湖方面显然无法适应，6月22日，芜湖土地收储中心将安徽省发改委告上芜湖市镜湖区法院，要求法院责令省发改委撤销决定书。

　　以土地储备之名，行商业利益之实

　　2009年6月15日，中江商场周边地块的拆迁户收到了“虹宇拆迁公司”的来信，拆迁户倪良宏要求对方出示相关拆迁手续，但一直被拒。

　　中江商场位于芜湖镜湖区繁华的九华山路，拆迁户中，倪良宏家面积最大——中江商场裙楼中共计871平米的房屋。那是十几年前，倪良宏和哥哥倪良胜、父亲倪坤成，贷款二百多万买下的，用于经营晶鹏宾馆。

　　倪家向拆迁公司提出“拆一还一”，遭拒，理由是：“芜湖拆迁从来没有门面置换，只有货币补偿。”即便是补偿也只有8000元／平方米，而马路对面的小九华商业街早在2年前就卖到38000元／平方米，倪家的底线是每平米2万，几次协商均未果。

　　随着证据收集的深入，倪家代理人、北京才良律师事务所律师王令发现这并非一起普通的商业拆迁。这个地方的拆迁申请人是芜湖土地收储中心，向镜湖区建委领取拆迁证的却是镜湖建投公司，它又将拆迁项目转包给了虹宇拆迁公司。

　　但按法律规定，土地收储只能服务于公共利益，在申领几大要件时，该中心一直声称是为了“旧城改造”。但早在2008年年底，这块16.5亩的土地就已经被芜湖国土局卖给了开发商汇锦置业。镜湖区政府网介绍，这块地将建成一个8万平米、投资5亿的汇锦国际商城。

　　王令认为，这又是一起打着土地储备名义进行商业拆迁的案例。

　　上世纪末，土地储备制度从香港引进内地，1996年，上海成立了中国第一家土地储备机构——“上海市土地发展中心”。14年来，全国大大小小的土地储备机构已达2000多家。“由于目前法律对土地储备缺乏必要的监管机制，导致土地储备行为往往失去制约，甚至孳生腐败。”王说。

　　按照王以往的经验，要想阻止强拆，就必须从几个拆迁要件下手，各个击破。在跟芜湖市各级主管部门的较量失败后，2009年10月28日开始，倪家先后上书安徽省国土厅、建设厅、发改委，请求它们撤销原中江商场地块的三大拆迁要件：《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》以及立项批复。

　　今年2月10日，安徽省发改委撤销了芜湖市的立项批准文件，接着，国土厅撤销了芜湖市的国有土地使用权批准文件。

　　按相关法律规定，在对拆迁许可证存疑期间，政府不能进行强拆。但去年12月16日，强拆令还是下达了。

　　会议纪要能对抗法律？

　　2009年12月23日早上8点，晶鹏宾馆右侧楼下一下子涌来二百多人，倪坤成顺势爬上了广告牌，说：“想我活，你们就撤。”

　　拆迁队伍转到另一侧准备强攻，母亲郎良英遂爬到这一侧的广告牌。

　　郎良英一边准备往自己身上倒汽油，一边冲着楼下的人喊：“你们赶快走，不走就往身上浇。”她说当时“准备学唐福珍”，拆迁人员在一名镜湖官员的带领下撤退。

　　此后的日子里，倪家人一直过得提心吊胆，直到2月10日——省发改委的撤销令下来了：认定芜湖发改委越权，其批复不能作为规划、拆迁等依据之一。

　　这惹恼了芜湖有关方面。但令人奇怪的是，起诉省发改委的不是它的下级机关芜湖市发改委，而是芜湖土地储备中心。“它只是一个事业单位，如果没有芜湖市政府支持，它不可能敢与省发改委叫板。”倪家代理人、北京才良律师事务所律师王令告诉南方周末记者。

　　庭审时，土地储备中心认为：“发改部门的职责就是配合土地资源部门做好土地收储工作。”但安徽省发改委随即予以反击：“《安徽省国有土地储备办法》规定，‘配合’是按照各自的职责配合工作，而不是可以以配合的名义，超越职权。”

　　辩论阶段，土地储备中心和省发改委的交锋显得不温不火，反而第三人倪家和储备中心之间出现多次激辩。

　　双方争辩的焦点问题是：拆迁是不是收储的前期工作。原告认为，芜湖发改委申请的不是收储，而是收储的前期工作批复——规划、拆迁。王令认为原告有误导法庭嫌疑。“法律从来没有赋予土地储备中心有任何土地拆迁的职责，拆迁不是土地收储的前期工作。”而芜湖发改委批复文件中也明确指出“同意你中心对该地块进行收储”。

　　在拿不出更多的法律依据后，土地储备中心拿出两份市政府会议纪要，用来证明这个项目是在芜湖市政府指示下进行的。在第66号纪要中，2008年5 月，镜湖区召开的一次会议，要求中江商场项目由市规划局在6月15日前确定规划，镜湖区政府负责拆迁。时任芜湖市长陈树隆主持，市检察院院长、法院院长与会。

　　王令的回应令原告代理人无言以对：“这两份会议纪要中没有一句话提到芜湖土地收储中心，非但不能证明原告的合法性，恰恰证明原告在越权。”王令认为，原告不能以土地储备替代行政征收(也就是拆迁)，如果这么做了，就是违宪、违法，无论哪个会议纪要都没有用。

　　对于倪家来说，好消息不断出现。4月12日，倪家收到了安徽省国土厅的“撤销令”：撤销芜湖国土局发给芜湖土地收储中心的《建设用地批准书》。5月15日，国务院办公厅下发紧急通知，要求“程序不合法、补偿不到位，一律不得实施强制拆迁”。

　　神秘的开发商

　　没有任何官员到场，庭审成了法律人之间的争辩。而倪良宏认为，另外一个重要人物应该到场——汇锦置业的老板，他才是真正应该出面跟他们协商的主角。

　　因为政府始终不愿提供当时这块地的交易合同，使得汇锦置业始终像一个谜一样困扰着拆迁户。它究竟是一家什么样背景的公司，为什么他们可以拿下这块黄金宝地？

　　芜湖市工商局的注册资料显示，注册资本1000万的汇锦置业成立于2008年8月7日，芜湖锦城置业公司持股20%，另外80%由上海兴现房地产公司持有。

　　实际上，芜湖市国土局在2008年12月10日贴出拍卖出让公告时，就已经暗示它的主人只能是汇城置业，公告中的“备注”泄露了其中的奥妙：由于该地块实行的是“毛地”拍卖，部分“净地”交付，意味着地块内原中江商场主楼13372平方米“毛地”由竞得人拆迁，拆迁费用由竞得人自行与产权人商谈并承担。而一份政府公告资料显示，这块毛地的产权人一栏写的是锦城置业(芜湖《大江晚报》2009年6月16日)。

　　几乎没有任何悬念，最终汇锦置业以底价4000万拿下，但无论怎么算，芜湖政府似乎做的都是赔本生意——政府要承担部分“净地”约1万平米的拆迁费用，即按照政府压低后的价格每平米3008元算，也需要3008万。也就是说，这块约16.5亩的地只卖了不到1000万。

　　而拆迁户们还被蒙在鼓里的是，汇锦置业现在的股东已经另有其人。芜湖市工商局资料显示，2009年11月30日，上海兴现将80%股权全部转让给了锦城置业。今年1月10日，锦城置业又将股权全部转让给江苏百盛投资。

　　股权几易其人，这是房产商倒卖土地的惯用手法。“如果当初锦城置业全额参股，就不算招商引资，也就没有了税收等方面的减免优惠。而最后以股权的方式转让，而不是直接出让土地，就能免掉许多土地交易税。”一位业内知情人士说。

　　南方周末记者调查发现，锦城置业的幕后老板是一个浸淫资本市场多年的商人。芜湖工商局注册资料显示，注册资金2250万元，法定代表人陈品文，安徽商人。据《21世纪经济报道》称，锦城置业是上海东证投资管理有限公司的关联公司。

　　上述报道称，正是陈品文，曾亲自操刀坐庄G＊ST太光(000555。SZ)等股票，并实际控制着东证投资等十几家公司。2003年10月，ST太光等股票崩盘，东证投资资金链断裂。

　　陈品文和镜湖官员之间有何来往，未见公开报道，但镜湖官员跟锦城置业有过接触已是不争的事实。镜湖区政府网的一篇报道表明，2008年11月8日，时任镜湖区委书记韩卫民等人赴上海招商，其间与锦城置业公司就中江商场改造进行过沟通，并表示“镜湖区将在拆迁、规划方面加大协调和服务力度”。

　　而这场庭审，依然没有揭开地产商的面纱，此案亦未当庭宣判。唯有“以土地储备名义进行拆迁”的现象，被一些法律界人士认为，“官告官”似乎算是破了个小小的口子。

　　新征收条例难产 拆迁条例变“钉子户”

　　作者： 南方周末记者 黄秀丽 发自北京

　　地方政府被认为是最大反对者

　　唐福珍自焚式的惨烈拆迁催生了《国有土地上房屋和土地征收条例(征求意见稿)》(简称新征收条例)的诞生。然而向社会征求意见已过去5个月，国务院就何时出台新条例仍然没有明确消息。

　　新征收条例的出台遇到了哪些阻隔？外界一直猜测不已。

　　参与“变法”的法律学者认为，如果条例实施，地方政府的“土地财政”将遭到严重遏制，这估计是新条例难产的主要原因。对此询问，国务院法制办并不愿透露详情，仅向南方周末记者表示“意见在进一步研究之中”。据媒体报道，国务院法制办收到了6.5万余条意见。

　　舆论一度乐观估计，拆迁条例会在唐福珍引发的社会氛围下迅速破旧立新，如同2003年孙志刚之死导致的“收容遣送”恶法的灭亡。但5个月时间，立法进展沉寂无声，反倒是恶性拆迁此起彼伏。

　　据记者了解，新征收条例要求政府征收必须是出于公共利益，这一规定将公权力从商业拆迁剥离出来，无疑是巨大进步。然而，新条例规定了6种“公共利益”，将旧房和危房改造也纳入其中，却引发无数争议，一直有两派意见争执不下。

　　“这样界定公共利益显然过宽过滥。”北京市才良律师事务所主任王才亮说。多年来一直代理拆迁案件的他发现，地方政府普遍利用旧城改造的名义和开发商勾结“经营城市”，制造城市房屋的刚性需求，操控房地产市场从中牟利。这一代表意见认为，新征收条例若给公共利益开这个口子将后患无穷。

　　在国务院法制办召开的专家座谈会上，这一点也饱受学者攻击。

　　在拆迁实务部门看来，这一条款却是巨大的限制。福建某地一拆迁办主任告诉本报记者，“城中村改造纳入公共利益是应该的，因为没有出让土地，就无法平整土地，城市就没有资金来源。”然而，新条例在征收程序中所做出的严格限定，即进行危旧房改造必须要90%以上被征收人同意，补偿方案应征得三分之二以上被征收人同意，补偿协议签约率达到三分之二才可生效，这让拆迁干部们感到“无法工作”。

　　小小条例挑战核心利益

　　事实上，在新旧条例交而未替的真空期，各地的血泪拆迁仍层出不穷。自唐福珍自焚后，又爆发了数起类似事件。鉴于拆迁矛盾冲突严重，5月15日，国务院发布了《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法利益的紧急通知》，这被认为是中央严管拆迁的一记重拳。紧急通知提出，“对于程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制订应急预案的，一律不得实施强制拆迁。”

　　通知要求，对采取停水、停电，阻断交通等野蛮手段逼迫拆迁，以及采取“株连式拆迁”和“突击拆迁”等方式进行强制拆迁的，“因暴力拆迁或征地造成人员伤亡或严重损失的”，“对因工作不力引发征地拆迁恶性事件、大规模群体上访事件，以及存在官商勾结，权钱交易的”，都要严肃追究责任包括刑责。“对随意动用公安民警参与强制征地拆迁造成严重后果的，要严肃追究有关党政领导的责任。”通知还要求各地对所有征地拆迁项目开展一次全面排查清理，限期整改。

　　在接触大量拆迁官司的王才亮律师看来，“紧急通知”起到了一定的缓冲作用，客观上保护了被拆迁者的利益，“如果能将这些精神反映到征收条例里面会很好。”

　　上述拆迁干部对本报记者称，他们现在拆房子无法可依，“老百姓拿出旧条例来，说这是无效文件，你的拆迁是违法的。”从新征收条例征求意见以来，尤其是国务院的紧急通知下发后，他们在城中村改造中已经不敢动用强拆手段，采取了协议拆迁，挨家挨户地做工作，他们仅有的办法是“你不搬我也不拆你，而是让同意搬的人做不同意的人的工作”。

　　这个微妙的变化也被北大法学院教授姜明安发现了。作为北京市人大代表，他考察了海淀区唐家岭等地区的拆迁工作，发现这里拆迁时召开了村民大会，普遍征求意见，而且实现了拆一补三，农民获得两套住房以外，还可从村里共有的新建房屋收益中分红。“显然，跟以前比，对农民利益有更多的保护。”

　　不过王才亮注意到，这个通知下发到地方后，并未做到有效传达，有的甚至“石沉大海”。包括新华社和央视在内的中央级媒体对此都未予以重点报道。在他看来，这仍是官商勾结的利益集团在“从中作梗”。

　　不过，有学者并不认为新条例的搁置是件坏事，至少表明各个利益集团在拉锯和博弈。“要是出一个恶法，更可怕。”王才亮说。

　　中国人民大学法学院副院长王轶表示，新条例涉及到利益格局的重大调整，不解决地方政府事权和财权不匹配的问题，各方意见难以达成根本性的共识。“土地财政”形成的根源在于我国1994年实行分税制之后，中央掌握了较好的税源，而地方对税收的获取很有限。从媒体报道可以看出，地方政府财政负担非常重，卖地是其主要收入来源。新条例实施后，将会堵死大部分“土地财政”创收的道路，地方政府的债务问题将更加突出。

　　王轶认为，解决这一问题，必须做出结构性的调整，靠新征收条例一部法规单兵突破，非常困难。这是被普遍认为的新法难产的核心原因。