宁波市主要官员在市委党校举行“政府公共服务外包”讲座。政府的政务行为正面临更复杂的决策，而各地出现的十二五规划课题招标与之前相比已是很大的突破。

　　在无锡，恰恰最不像“外包”的党群指导员制度，引发最大的争议，而“外包”这个词，暂时也变成了当地的“敏感词”。

　　西安一个区政府将社会经济十年发展规划整体外包———在过去这往往是地方发改委的活。

　　“外包”被引入党务部门

　　党务也能外包?“很难解释。”清华大学公共管理学院教授贾西津说。在她的研究领域中，“外包”作为一个特定的词，主要指的就是政府的公共服务，实质是对公共资源使用的新模式的探讨。“党务至少不属于公共服务。”上世纪90年代末，“政府公共服务外包”制度被引入中国，由于其既切合中国提高政府效能需要，又没有意识形态色彩，“外包”很快得到效仿和推广；不过，当它被引入党务部门，却从热词变成了敏感词。

　　4个月前，苏南城市无锡的党报称，在无锡新区，从党建研究、形象宣传到文体活动，甚至基层党组织组建，都不同程度外包给企业、科研院所等机构。不过现在，官员们对此保持沉默。“省里觉得‘外包’这个词不太妥当。”无锡新区管委会一位官员强调，准确的叫法是“党建事务外包”。

　　国内知名咨询企业零点集团董事长袁岳透露，在过去的多年中，其与中央和地方党务部门均有过合作，只是“不太说”。他曾为纪委征询过公众对腐败问题的看法，还协助某市党委调查当地党员干部对“科学发展观”的真实了解情况。“多数客户要求保密。”袁岳说，“我们跟北京市政府几乎所有部门都有过合作。”自去年起，各地政府已经掀起了一个外包十二五规划部分课题的风潮。而袁岳最为看重的，则是他们正在为西安一个区政府所做的社会经济十年发展规划———这样一个涉及政府核心决策的政府规划，是由一家企业来操作，其标志意义自然不容小觑。

　　记者注意到，从最初的产品到公共服务，再到政府管理和决策职能，“外包”越来越接近政府权力中心。而基于中国特殊国情，党务外包又给官员和学者们出了道新题。

　　不必敏感的敏感了

　　2007年底，无锡新区管委会迎来巨大挑战———当年江苏省启动非公企业党组织工作组建工作，这个人口60多万、企业云集的区域压力剧增。无锡新区管委会组织部仅11人，却挂了12块牌子。

　　14名“党群指导员”被招募进来，他们每两人分成一组，负责在划定的区域内进行企业工会和党组织的组建。此后，外包还扩展至其他党群事务。比如，他们在江南大学设研究中心，负责党建课题研究；委托广告设计公司设计党建品牌形象标志；委托央视制作宣传MTV；将一些文体活动交由专业公司或协会运作。

　　无锡新区官员对党建事务外包小心翼翼，极力强调作为发包方的党组织没有失去控制权。新区组织部部长刘明邦接受江苏《党的生活》杂志采访时表示，核心而保密的业务不能外包，反之则可以外包，有些核心又非保密的业务可以半包。

　　他举例说，民主测评、干部考察、班子调整不能外包，有些干部工作可以半包，比如干部监督。而党群组织的组建属于核心业务，采取半包方式，“组建的关键环节，我们是抓在手上的，比如支部书记和工会主席的确定，指导员顶多有个建议权。”据此前媒体公开报道，党群指导员每月工资1000元，并根据建立党群组织的数目发放奖金。他们一年须完成建立12个党群组织的任务，否则基本工资打折。

　　不过，在位于无锡新区行政审批中心5楼的“党群指导员办公室”，记者了解到，自首批指导员之后，后续递补进入的指导员没有再签订合同。而他们亦没有意识到自己“承包方”的身份———他们认为自己像组织部的编外聘用人员，每天打卡上下班，有时也抱怨待遇太低。

　　然而，恰恰最不像“外包”的党群指导员制度，引发最大的争议———《党的生活》杂志专门刊载当地十多位党务干部以及专家文章，赞成者与反对者观点激烈交锋。

　　在经过了一轮宣传之后，遭受争议的当地官员选择了沉默。无锡新区组织部副部长冯惠兴说，目前的做法尚有不成熟之处，暂时不宜再公开宣传。

　　按照此前的规划，无锡新区组织部还打算成立“党群服务中心”，注册为非营利企业，既当发包方，也当接包方。不过，《党的生活》杂志点评道:谁来当这个公司的法定代表人?组织部门权力介入到什么程度?街道、企业会不会想，这个公司是组织部办的，不给它包行吗?

　　实用主义推动的外包潮

　　如果跳出严格的制度概念，对于地方官员而言，无论党务或是政务，“外包”的动机很相似———通过社会化、市场化手段，既省钱省力，又提高效率。而政务外包，更是谨慎而又实用主义。

　　南京市鼓楼区教育局最近的一个计划被区政府否决。该局原本打算设立一个事业单位，专司学校后勤工作，但到区长办公会上，被要求改向社会直接购买服务。“想法是好的，路子不对。”区政府一位官员说，“又养了一拨人，事情也不一定能够办得好。”更重要的是，该区已明确政府公共服务能外包的要外包———今年5月，鼓楼区政府专门成立“政府公共服务外包”推进工作领导小组，下属部门一把手都自动成为小组成员，这也意味着所有部门都成为改革对象，“有限政府无限服务”理念被反复强调。

　　不过，最初各部门自发的改革，还没有这样的“觉悟”，“主要是为了解决各自体制上的问题。”2003年，鼓楼区将养老服务外包，是因为政府的养老支出远跟不上老龄化的迅猛趋势，更直接的困境是，市中心已无空间可建养老院。而外包的结果是:每年政府仅花200万元———主要用于支付房租，就能解决2000名老人的养老问题。

　　南京市鼓楼区并非第一个建立公共服务外包机制的地方政府，早在2005年，江苏省无锡市在全国率先出台指导政府购买公共服务的地方性政策。这也就不难理解，为何无锡的官员会将“外包”概念引入党建事务中。

　　记者注意到，2008年至今，建立相关机制的地方政府开始涌现。据不完全统计:2008年，上海浦东区政府、深圳宝安区政府出台购买公共服务政策或方案；2009年，加入此行列的有浙江省嘉兴市政府；2010年，四川成都、深圳福田区、湖南长沙市，也相继加入。

　　代替发改委干活的企业

　　按照发达国家的经验，社会组织是公共服务的重要承担者，另一重要对象是企业。

　　比如在较早探索政府公共服务外包的深圳，近几年来城市规划的公众参与环节，基本上都由一家叫“公众力”的商务咨询公司承担。而零点集团网站显示，它的重要政府客户有三十多个。

　　目前零点集团的最大客户群仍以企业为主，而官方客户增多趋势，是近五六年以来的现象。

　　担任零点集团研究总监的吴垠说，过去的许多案例并不是真正意义的政务外包，“只能叫外外包或者外外外包。”这些项目往往不是直接来自政府，而是受政府委托的科研机构或者事业单位。

　　记者观察到，去年以来兴起一股“十二五”规划“外包热”:青岛、厦门、沈阳等城市先后将一些前期研究课题“挂牌”招标，而今年1月，国家发改委宣布中国“十二五”规划的数百个课题面向全球招标。

　　但更本质的突破来自不为人注意的基层政府———去年9月，西安市灞桥区将经济社会发展规划(2010-2020)向全国公开招标。总部设在北京的零点集团作为唯一一家企业，从7个竞标单位中胜出。尽管发包方仅是区县级政府，但袁岳仍感到有突破———这是一个整体任务，而不再是一个课题而已，而且该区“十二五规划的草本也是我们来做”。

　　零点集团一个十来人的团队自去年就入驻灞桥，展开调研和起草工作。这个项目的突破意义在于，它已涉及到政府核心决策层面，而关乎一个地区发展的政府规划，由一家企业来操作，在中国可谓罕见———这项工作，一般由发改委主导完成。

　　事实上，与以往相比较，各地出现的“十二五”规划课题招标已是很大的突破。

　　厦门市发改委综合规划处官员陈亚军表示，外包的原因，一方面是自身没有足够的研究能力，另一方面，自己研究的一个缺陷在于不是很客观。“我们这一群人每天都看一样的文件，听一样的东西，想法会比较容易趋同。而找外面的单位来做就比较容易从外人的角度客观观察。”政府的政务行为，正面临前所未有的复杂形势与挑战。

　　据《南方周末》