中国产业政策30年成功的经验

　　令人担心的是，之所以现实中还存在大量政府产业政策失败的案例，其中一个重要原因就是有些产业政策被某些政府官员或者少数利益集团劫持，用以保护他们的私利而不是为了增加整个社会的福利

　　文 | 王勇

　　“产业政策”是一个让经济学家们十分纠结的问题。大多数受过正规训练的经济学家对于“产业政策”的第一反应就是怀疑：为什么相信政府会比市场机制本身更能有效地甄别具有发展潜力的产业？为什么不依赖“物竞天择，优胜劣汰”的市场法则去自然地形成新的有竞争力的产业而要去依靠政府来“选择赢家”？

　　为什么大家怀疑“产业政策”

　　这是一种合理的怀疑。但是从经济理论上来说，教科书中已经有不少经典的数学模型和理论来解释政府干预的合理性，比如当存在信息不对称，或者存在“外部性”，或者存在协调失灵等等状况，并且还有足够多的实证证据表明这些市场失灵的情形并非经济学家的主观臆造，而的的确确都是普遍存在的经济学现象。

　　既然如此，那为什么大家对“产业政策”如此怀疑呢？一个重要的原因就在于实际政策操作过程。

　　首先，政府是否有能力比私人更好地判断市场失灵是否存在以及诊断问题的根源所在？其次，政府是否有足够的动力去发现并及时诊断这种市场失灵？再次，政府官员是否有足够的良心去真正帮助提高广大群众的根本利益而不是借此去谋取私利或者受到利益集团操纵而为少数人服务？第四，即使是一个充分爱民的政府，它是否有足够的政策工具和能力去有效地解决市场失灵问题？最后，也是一个常常被忽略的问题，政府的政策成本是否低于解决市场失灵问题所带来的好处？如果这五个问题中的任何一个答案是否定的，那么这个产业政策就可能会失败。

　　事实上，这些考虑不仅仅只适用于对产业政策的分析。正如哈佛大学的Dani Rodrik指出的那样，为什么经济学家们对于教育、健康、科研等方面的政府政策都普遍比较认同，而偏偏对于“产业政策”就有着先天性的歧视和怀疑？

　　其中一个重要原因就是在现有的实证研究中，对“产业政策”的效果评估结论各不相同，缺乏系统性的支持。

　　中国产业发展的讨论都不可能抛开政府去谈

　　如果静下心来认真地读一读相关的产业政策的案例研究，我们却经常又会觉得政府的产业政策在很多时候都的确是有效地促进了产业的发展和升级。对于亚洲“四小龙”的各种产业政策的案例研究已经有很多了，其中政府所起的正面促进作用几乎无人质疑。

　　即使撇开亚洲四小龙的例子不谈，在发展中国家产业政策成功的例子仍然比比皆是。在那些成功的具体案例中，由于产业发展的制约因素不同，从而成功的产业政策的具体形式也是不一而足，而且常常富于创造性地与当地的实际情况结合起来。但是在理论讨论中，人们却常常不约而同地将“产业政策”自动归为中央政府主导的宏观经济政策，这是一种偏见。

　　事实上，在很多情况下，在推动产业发展的过程中，地方政府所发挥的作用往往要更加直接和明显。这一点在上个世纪80年代中期到90年代中期中国乡镇企业的发展中就已经明确地体现了出来。换言之，即使中央政府的宏观产业政策目标相同，但是由于不同的国家具有不同的政治体制和公共财政结构，最后地方政府的实际产业政策执行还是可能会存在巨大的差异。

　　作为发展中国家，中国的很多公共品的供给诸如道路桥梁通讯水电医疗教育等等在很多地方本来就是不足的，而银行和土地等资源也都是国有，司法与行政独立性还有待于进一步提高，这些约束也使得任何关于中国产业发展的讨论都不可能抛开政府去谈，这和很多发达国家的情况不同。

　　然而令人担心的是，之所以现实中还存在大量政府产业政策失败的案例，其中一个重要原因就是有些产业政策被某些政府官员或者少数利益集团劫持，用以保护他们的私利而不是为了增加整个社会的福利。

　　几个可供参考的成功经验

　　虽然有种种问题和缺陷，但不可否认中国的经济改革开放三十年总体来说是比较成功的，政府在这个过程中所发挥的积极作用也是不可抹杀的。那么就产业政策而言，中国经济到底在哪些方面具有可供参考的成功经验呢？

　　首先，大胆尝试、因地制宜。中国政府几十年的执政经验中，“搞政策试点”是一条非常宝贵的经验。它背后的逻辑就是承认政府不是万能的，计划与现实并不总是匹配的。在发展实践中去发现问题解决问题，如果成功就加以逐步推广；如果不成功就吸取教训放慢步子，这是一种实事求是的务实态度。

　　正如很多产业政策案例所揭示的那样，不同国家的不同产业在不同的时间点上所面临的约束性条件经常是不一样的，而可供选择的政策选择集也可能是不一样的。成功的产业政策经常是特定于当时的具体情况的，如果盲目地认为必然存在一个放之四海而皆准的产业政策的“圣杯”，然后进行教条化的执行，结果往往是徒劳和失望。

　　其次，市场识别、政府扶持。有很多新兴的产业在政府扶持之前就已经在市场上自发地存在了，并且已经展示出它的发展潜力，但是在发展中遇到了一些瓶颈妨碍了企业和产业继续做大。这时候政府再去看自己是否有能力帮助企业去解决这些问题，如果可以并且不需要花特别大的力气。那么就说明这个产业本身就是一个比较具有自生能力的产业，不需要长期依赖政府的保护就可以很快形成规模并具备市场竞争力。

　　第三，充分利用出口和国外直接投资。中国的改革逻辑是先开放产品市场再慢慢开放要素市场。对于收入和消费水平比较低的地区而言，如果一个新兴产业的产量不能输出到其他地区甚至其他国家，那么产业的规模就不可能快速扩大，“干中学”所带来的提高生产率的潜力也就无法充分挖掘。

　　另外，如果产品只用于当地消费，那么也会更大程度地伤害现有的生产替代性产品的企业，更容易引发行业间内耗以及寻租行为。中国的出口推动的产业政策帮助了当地政府和产业更加认清了自己的比较优势所在，同时也更加认清了现有政策制度的相关环节上的局限所在，再加上与争夺国内市场相比，争夺国际市场时来自于国内的政策阻力比较低，这些都有利于产业和相关制度的发展和完善，并且将改革再慢慢引导到要素市场。

　　而且中国是吸收外国直接投资最多的发展中国家，而外国投资者为了最大化利润自然有动力去选择他们所认为的具有潜在国际竞争力的产业。这样外国投资者在客观上也帮助中国选择具有比较优势或者潜在比较优势的产业，并且提供资金、技术、管理、销售等一系列的关键性投入。同时这也带动了上下游产业的发展，促进了产业内的竞争。

　　第四，重视海外留学人才，吸引他们回国创业。由于国际专利的保护或者国家安全的原因，对于一些涉及比较高科技的产品的产业，必须有处于世界技术前沿的专家亲自指导才可以研发相关产品，从而避免以高额的垄断价格从国外大量进口甚至买不到。改革开放后，中国政府明智地抵制了所谓“人才流失”的恐惧而放松了对出国留学和进修的限制，从国外大量“进口”教育。事实证明，这些都为产业升级和创新提供了很宝贵的人才准备。

　　第五，产业升级和调整过程中讲究“渐进”，兼顾政治稳定。当新的产业尚未完全成熟，吸纳的就业能力还比较有限，劳动力的产业间转移和培训都需要时间，各种社会就业医疗养老等保障体系尚未健全，这时如果马上就完全放开国际市场，就会完全冲垮现有的产业。导致的后果很可能就是原有旧产业的工人对于产业升级和全球化的抵制和不满，甚至引发社会动荡。

　　如何在社会保障体系尚不健全的条件下引导产业的平稳交替和升级，这是政府产业政策中不能忽略的棘手问题。但必须澄清，笔者并不赞同对“夕阳产业”进行永久性的保护，那是愚蠢的想法。

　　政府具备的优势

　　对新兴产业究竟扶植不扶植，很大程度上就取决于政府在事前的先验判断： 该产业是否具有潜在比较优势，以及该产业的发展是否具有自然垄断的特点。换个角度来说，如果产业政策是有效的，那么一定是政府可以更有效的办到但是市场办不到或者办不好的。归纳一下，就产业政策而言，政府相对于市场主要有如下优势：

　　政府可以强制性征税(比如通货膨胀税)并且可以强制性惩罚个体(比如罚款，吊销营业执照，没收财产，甚至将人枪毙)，市场本身不具备这些政策工具。更一般的，政府可以制定游戏规则并且强制执行，但是市场规则总是自愿交换。

　　政府可以非货币性地补偿和奖励经济主体，但是市场有时候无法做到。比如政府可以授予“全国劳动模范”等荣誉称号，但是这个称号无法用金钱买到。

　　一般情况下，政府要比任何私人组织都有更加强的资源动员的能力。

　　政府的目标函数与很多市场主体的利己目标不一样，所以有可能有激励去处理和纠正市场失灵或者市场不完备的问题。

　　有些经济资源本身的所有权属于国家，比如中国的国有企业、国有银行和土地。

　　令人遗憾的是，政府的超市场的能力是一把双刃剑。这只“看不见的手”是否是一只“颤抖的手”？经济学家们将继续纠结着。■

　　(作者系芝加哥大学经济学博士、香港科技大学经济系助理教授、世界银行访问学者、顾问)