“早应修改，至今不变。”自1990年10月1日起施行的《行政诉讼法》至今已逾20年，一位曾在2005年参与行政诉讼法修改建议稿起草的中国人民大学行政诉讼法专家直言，修订行诉法是建设法治政府重要一环，但至今没有看到修订的希望。

　　2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出十年建设法治政府的目标。2005年时任全国人大法工委行政法室主任李援表示行政诉讼法修改建议稿已形成，为加快建设法治政府提速。

　　五年过去了，《行政诉讼法》修订仍未出台，最大的进展是列入第十一届人大常委会立法规划(2008年-2012年)。

　　“2010年已经接近尾声，在十一届5年立法规划剩下的2年时间中，我估计《行政诉讼法》修订出台仍然无望。”曾负责起草中国政法大学版行政诉讼法修改草案的马怀德向记者表示，行政机关不愿受《行政诉讼法》束缚，用不积极推进《行政诉讼法》修改的方式来软性抵制法律监督是修法一再推迟的原因之一。

　　现实司法环境是否能够保障修改后的《行政诉讼法》得到落实，多位学者和司法实务人士对此亦表示担忧。

　　“红头文件”应纳入受案范围

　　“行政诉讼法的修改牵一发而动全身。”中国政法大学公共决策研究中心教授王敬波指出，与刑事诉讼法、民事诉讼法相比，行政诉讼法修改与政治体制改革密切相关。

　　“原先行政机关是用不出庭、不应诉、不答辩、不执行等方式来抵制法院审理行政诉讼，现在行政机关是用拖延行政诉讼法修订出台的方式来抵制司法对其监督。”马怀德说。

　　马指出，除了行政机关对修法的抵触，在重点问题上没有达成共识也是《行政诉讼法》修订难出台的一大原因。

　　其中受案范围是行诉法修改重中之重。目前行诉受案范围局限于对具体行政行为提起的诉讼；而这些行为又须是侵犯了公民的人身权及财产权为前提。“对扩大受案范围已经达成共识了，但是具体扩大到什么程度仍有争议。”马说。

　　马怀德曾代理田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证一案，田永一案虽被作为行政案件受理，但因为行政诉讼法缺乏明确规定，法院受理之后引发法律界对受教育权是否属于行诉受案范围的争论。

　　“除了受教育权，人身权财产权之外的其他权利比如公民的政治权利、劳动权、休息权等受到侵犯是否可诉？内部行政行为比如公务员对上级的处罚决定不服是否可诉？抽象行政行为比如地方政府出台的法规侵犯自己合法权利是否可诉？”马怀德认为，这些都应该在行政诉讼法中加以明确，他建议取消行政诉讼法所设定的各种门槛，使得所有侵犯相对人合法权益的行政行为均纳入行政诉讼范围，从而保障相对人的各种合法权益。

　　此外，按照现行《行政诉讼法》的规定，行政相对人对抽象行政行为(俗称“红头文件”)不得提起诉讼，只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。

　　王敬波指出，此次修法有望将“红头文件”列为受案范围，即公民认为政府发布的“红头文件”侵犯其合法权益的可以向法院提出诉讼。

　　行政诉讼不解决争议？

　　除受案过窄之外，行政诉讼不能切实解决行政争议也阻碍了行政诉讼本应具有的公民权利救济功能的发挥。

　　目前《行政诉讼法》只规定了法院要审查行政行为合不合法，并没有明确说法院要解决行政行为引发的争议。

　　7月17日，陕西省榆林市横山县波罗镇山东煤矿和波罗镇樊河村发生了群体性械斗， 造成87人受伤。

　　“此事件爆发就与当地法院没有及时解决行政行为引发的争议有关。”马分析说，当地两级法院审理之后只是说当地国土厅批准变更《采矿许可证》的行政行为违法，但是采矿权究竟应该给谁法院并没有裁判。于是当事人虽然赢了官司还是拿不到采矿权，最终民怨累积酿成流血惨剧，

　　马怀德建议《行政诉讼法》修改中应该明确行政诉讼以解决争议为基本功能，避免行政部门规避执行法院判决，原告赢了白赢的情况发生。

　　马透露，在其参加的行政诉讼法修改的历次专家研讨会中，在《行政诉讼法》如何对公益诉讼加以规定、行政诉讼是否可以适用调解方式、原被告资格如何认定关键问题仍有争议。

　　目前修法上各界达成的共识除扩大受案范围之外，主要体现在两个方面：一是，行政判决方式应该多样化，不应局限于现行《行政诉讼法》确定的撤诉判决、维持判决、履行判决和变更判决四种，最高人民法院通过司法解释增加了确认判决和驳回诉讼请求判决两种判决方式，但考虑到现实需要应进一步增加判决方式。

　　二是改变目前行政案件只适用合议制的方式，引入独任制，即对于事实清楚、争议不大的行政案件可以采用审判员一人对具体案件进行审理和作出裁判的独任制方式，以提高案件审理效率。

　　要修法，更要政改

　　“我们现在对《行政诉讼法》修改千呼万唤，但是即使法律如愿修改出台，如何保证法律落到实处而不是一纸空文，仍是难题。”北京大学法学院教授王锡锌表示。

　　马怀德认为，目前《行政诉讼法》因行政机关干预，老百姓“不敢告”、“不会告”、“告不赢”、“告赢了也执行不了”；法院“立案难”、“审理难”、“判决难”、“执行难”等问题时有发生。“现实的司法环境不改善，光修改法律，没用的，只会使得法律和现实之间落差更大而已。” 马怀德说。

　　“要解决这个问题，必须要实现司法独立，但地方法院人、财、物都仰仗地方政府，当行政机关干涉司法的时候，法院很难说不。”王敬波指出，最理想的方式是通过修法，建立最高法直属的行政法院，各级法院的经费由中央财政直接拨付，行政法院的人、财、物由最高法院集中掌握。

　　王坦言，这一方案因为涉及到中国法院整体体制改革，实施难度较大，更为现实的方式是在中高级法院下设巡回法庭审理基层行政案件，以期减少基层行政部门的干涉。

　　参与修法的专家指出，这一方案可能也因被认为“激进”而流产，最终修法中可能只是将现行最高院出台的司法解释中有关行政诉讼可以异地、交叉管辖的相关规定上升到法律高度。