上世纪80年代初，还没有哪个平头老百姓会想象，自己能站在法庭上和官员“讲理”，要他们低头认错。1990年10月，《行政诉讼法》实施，标志着我国“民告官”制度的正式确立。

　　20年来，我省法院共审行政案21406件，种类达50多种。昨日，我省法院行政审判工作会议在曲靖召开。省高院副院长田成有指出：“要充分保障老百姓的诉权，让民告官不再难！”

　　如何打破地方政府对司法机关的制约？如何真正解决问题、而不是一纸判决了事？异地管辖、让行政一把手出庭应诉、建立行政和解制度…… 记者就行政诉讼法的实施情况、社会关注的修法热点及我省化解民告官困境的一系列新机制专访了省高院副院长田成有。

　　20年现状——

　　要打破“官官相护”的偏见

　　背景：《中华人民共和国行政诉讼法》于1990年10月1日施行，它标志着中国的行政诉讼制度得以正式确立。该制度的建立实施，为监督行政机关依法行使职权与维护公民合法权益提供了崭新的机制。这对中国的法治进程具有重要的标杆意义。据统计，自1989年行政诉讼法制定时起到2009年止的20多年里，全国各级法院共受理各类一审行政案件152万余件。原告胜诉率占30%。

　　云南信息报（下称云信）：今年是《行政诉讼法》实施20周年。在这20年里，我省行政审判的情况如何？

　　田成有：20年来，全省各级法院依法受理和审理了大批行政诉讼案件，截至到今年9月，共审理了21406件。

　　一方面，行政案件数量增长较快， 2004年以前，全省法院每年的一审行政案件不到一千件。但是近三年来，每年的一审案件均在1800件以上。这说明发生行政争议时，人民群众更加倾向于选择行政诉讼途径解决。另一方面，行政诉讼领域不断拓宽。我省行政诉讼涉及政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等50个行政管理领域。

　　云信： 作为“民告官”的行政诉讼，法院是如何解决官民之间的矛盾的？

　　田成有：在我看来，行政诉讼既是“民告官”之诉，也是司法权监督行政权之诉。提交到人民法院的行政诉讼案件，已经是难以调和的官民矛盾，处在争议的“风口”上，稍有不当，容易得罪当地行政机关，容易背上“官官相护”的骂名。审理这类案件，一定要打破百姓对“官官相护”的偏见，不畏权威，不惧压力，严格依法办事。

　　云信：目前还存在哪些困难和问题？

　　田成有：首先，行政审判工作不受重视。因为行政审判与其他审判工作相比案件数量相对较少，办案的阻力较大。其次，官官相护的情况仍然不同程度存在，法院在审理 “民告官”争议中，贯彻平等、公正存在更多的困难。最后，司法环境仍然有待改善。有些部门和领导缺乏应有的民主法治意识，不习惯于接受司法监督，地方保护、部门保护比较突出，有些地方限制法院受理和审判行政案件等现象还比较严重。

　　异地、交叉管辖 修订受案范围

　　背景：近年来，有学者提出，行政诉讼法到了修改的时候了。这部法律制定于上个世纪80年代末，彼时的法治环境与今时今日的法治环境已有很大差别。其中受案范围是行诉法修改重中之重。目前行诉受案范围局限于对具体行政行为提起的诉讼；而这些行为又须是侵犯了公民的人身权及财产权为前提。但是，人身权财产权之外的其他权利，比如公民的受教育权、政治权利、劳动权、休息权等受到侵犯是否可诉？内部行政行为比如公务员对上级的处罚决定不服是否可诉？抽象行政行为比如地方政府出台的法规侵犯自己合法权利是否可诉？

　　中国政法大学公共决策研究中心教授王敬波指出，与刑事诉讼法、民事诉讼法相比，行政诉讼法修改与政治体制改革密切相关。“行政诉讼法的修改牵一发而动全身。”因而，修订更谨慎也更艰难。

　　云信：近年来，学界修法的呼声颇高，您认为《行政诉讼法》到了修订的时候吗？

　　田成有：总体来说，《行政诉讼法》目前运行良好。但在受案范围等方面，确实需要修改。比如昆明的城中村改造，很多老百姓来立案，但法院受理不了，我们只能要求各级法院保护好老百姓的诉权，畅通诉讼渠道。长期以来，行政诉讼“告状难”是人民群众反映较多的问题。我们要求全省法院坚决杜绝有案不收、有案不立的现象发生。

　　云信：除了修改受案范围外，还有学者表示，地方法院的人、财、物都仰仗地方政府，当行政机关干涉司法的时候，法院很难说不。这种情况下，就应该异地、交叉管辖，行政诉讼法里该增加这些规定。您认为呢？

　　田成有：基本同意。异地审理可以排除地方政府的干扰。让异地法院来审理本地的纠纷，法院可以更超脱一些。对于法院来说，可以“避嫌”。对于老百姓来说，也有一个好的交代。通过加大指定管辖、异地审理的力度，防止和排除地方非法干预，为人民法院依法独立公正审理行政案件提供制度保障。

　　机制探索——

　　让行政首长出庭应诉

　　背景：中国政法大学教授马怀德认为：推行行政首长应诉制度，是中国法制建设史上的一个里程碑，为修改行政诉讼法探索出了一条立法途径。但也有一些学者却对“行政首长出庭应诉”制度持有异议，因法律已确立了诉讼代理人制度，赋予了行政首长出庭应诉选择权；变相地把行政首长等同于他所掌握的公共权力和代表的行政机关本身，并不是体现法治社会的进步，而是“官本位”、“人治”、“特权”等思想在公众潜意识中作用的结果。

　　云信：行政首长出庭应诉制度具有哪些意义和价值？全省法院对这项工作的进展情况如何？

　　田成有： 行政机关负责人出庭应诉，至少表示了真心诚意解决问题的态度，这种态度有利于政府公信力的提高，有利于在平等的基础上解决行政争议。

　　从2008年始，我们在全省法院开展这项工作。目前，行政机关负责人出庭应诉的比例明显提高，不少地方政府还就此专门出台了行政机关负责人行政诉讼出庭应诉的规定。

　　云信：这项工作在实践中还存在哪些问题和困难？

　　田成有：实际的问题是，许多行政首长还没有把自己从官位上放下来，认为自己是“官”，与民对簿公堂，有失身份和脸面，影响整个机关的形象，一些官员不善于运用法律武器和通过司法渠道来解决社会各种矛盾，怕在法庭讲外行话、出洋相，无所适从。还有就是一些行政首长怕输了官司丢面子，怕成为新闻关注的焦点，只有明哲保身，选择不出庭。

　　建立行政和解 官民平等沟通

　　背景：行政诉讼和解也是近年来出现在行政诉讼制度中的一个亮点。据最高人民法院院长王胜俊在今年3月所作的《最高人民法院工作报告》：在去年审结的行政诉讼案件中，通过加大协调力度，行政相对人与行政机关和解后撤诉的案件有4.3万件，占一审行政案件的35.9%。

　　不过，也有很多人担心：行政诉讼中的调解如果不能被纳入法治的轨道，容易沦为行政机关甚至法院利用权势压迫行政相对人放弃维护自身合法权益的幌子。所以，当下亟须对行政诉讼中的调解进行法律规制。

　　云信：行政诉讼协调和解机制有什么意义和作用？为什么要采用和解的方式？

　　田成有：相当一部分行政案件，特别是关注民生的土地权属案件、工伤保险类案件、城市房屋拆迁案件等，行政诉讼只是解决了行政机关的行政行为是否合法，而老百姓关注的是合法权益的实现。大部分行政案件即使法院“刚性判决”了，有可能相对人的问题仍未解决，即所谓“官了民不了”。而很多案件当事人通过协调和解的方式，在法律允许的范围内，行政机关与相对人达成“和解协议”，将所争议的问题最终得到了处理，能达到“官了民也了”的目的。

　　云信：有人担心这项制度容易沦为行政机关、甚至某些审判人员利用权势压迫行政相对人放弃维护自身合法权益的幌子。您怎样看？

　　田成有：这就需要将这项制度纳入规范化、法制化的轨道。实践中，我们应注意以下几个方面：第一，协调和解应建立在当事人自愿的基础上，不能强迫当事人接受某种条件。不能一味地为追求“结案”而以“和稀泥”的方式，突破法律、法规的禁止性规定。第二，把握好协调和解的案件范围。对于那些群体性、敏感性、政策性比较强的案件，不适宜通过协调和解予以处理。第三，把握好协调和解的方式和时机，如发现被诉行政行为违法或不当的，应及时向行政机关提出改变行政行为的建议，以促成双方和解撤诉。

　　记者 曹红蕾（云南信息报）<