11月4日上午，江苏东南律师事务所蔡庆涛律师来到淮安市涟水县法院，递交了行政起诉状，代表涟水天达燃气有限公司(以下简称“涟水天达”)正式状告涟水县住房和城乡建设局(以下简称“涟水住建局”)。  

　　涟水住建局不仅是涟水天达的“帮办单位”，三年前招商引资将其引入涟水；而且是涟水天达的“主管单位”，公司所有审批验收手续都需要其盖章认可。涟水天达胆敢状告自己的“管家”，源于涟水管道气经营权的“一女二嫁”。

　　“告的后果，很可能会被穿小鞋。但政府不诚信，我们只能铤而走险。”30年的独家经营权才施行了3年就被叫停，巨额投资面临打水漂的风险，无奈之下，涟水天达选择了法律手段维权。在这起官司背后，政府如何塑造诚信、招商引资如何规范、如何确保民营企业的投资安全，都有值得反思的地方。

　　两份协议 曾被“蒙蔽”

　　摆在记者面前的两份协议，一份签署于2007年8月8日，甲方为涟水建设局(注：涟水住建局前身)，乙方为江苏中海燃气投资有限公司和江苏省天达燃气工程建设监理有限公司。双方在合同中约定，乙方在涟水组建涟水天达，负责涟水县城市管道燃气的投资、建设和经营。

　　另外一份则签署于2010年9月13日，甲方为涟水住建局，乙方为涟水中油昆仑新星旺燃气有限公司(以下简称“涟水新星旺”)。

　　两份协议，前者的经营范围为涟水县行政区规划范围，后者则为涟水县县域范围。经营业务范围大致相同，均为管道燃气建设、维护、运行、抢修、经营以及加气站建设和经营等。两份协议的特许经营期限均为30年。

　　两份协议的不同点，一是前者明确标有“涟水天达享有管道燃气业务独家经营的权利、建设局不得在已授予涟水天达特许经营权地域范围内再将特许经营权授予第三方”，后者则无此类描述；二是，前者甲方委托代表人签字为“朱怀宝”，而后者甲方法定代表人为“张翼”。

　　“朱怀宝是前任局长，张翼是现任局长。难不成，换一个局长，协议也得换？30年的期限，这才过去了3年啊！”对于这样的两个协议，涟水天达的总经理陈钊感到不可思议。

　　事实上，涟水县委宣传部有关负责人看到这两份协议时，也觉得奇怪。“特许经营应该不是独家经营的意思吧？”对方喃喃自语，但当其看到协议中明确注明的“独家经营”四个字后，马上又否定了自己的怀疑。

　　涟水住建局办公室一位姓佟(音)的负责人在电话中明确表示“不清楚此事”，但他又接着说，“盖有公章不表示什么，外面20元钱就能刻一个公章”。

　　但南京新星旺有限公司的一位负责人明确表示，记者手上的那份协议，“当然是真的”。南京新星旺是涟水新星旺的大股东，这位负责人参与了整个协议的签署过程。他告诉记者，作为招商引资的“重点项目”，协议签署是严肃的，具有法律效力。

　　曾被“蒙蔽”

　　2010年春节前后，一位朋友找到了南京新星旺的一位负责人，在其牵头下，南京新星旺认识了涟水县经济技术开发区的负责人。那个时候，南京新星旺正在到处寻找投资项目，而开发区则正在到处寻找招商引资的项目，双方一拍即合。

　　南京新星旺是一家专门从事管道燃气配套施工的企业，对于管道燃气的建设、经营有着丰富的经验，因此，他们最想投资的，就是管道天然气行业。这一想法得到了开发区的支持，相关的调研工作迅速展开。

　　“说实话，那个时候，我还不知道涟水已经有一家燃气公司在经营管道天然气。”南京新星旺的负责人表示，调研工作按部就班展开一段时间后，他才知道，涟水天达已经在那里经营了快三年了，所以就打起了退堂鼓。

　　但涟水县政府相关部门的负责人还是坚持让南京新星旺进入，“当时他们的意见是说涟水天达一家公司的供气能力，无法满足涟水县突飞猛进的发展速度，特别是开发区那边的工业用气缺口巨大，涟水天达填不了这个窟窿。”这位负责人说，他们因为和中石油“西气东输”项目组有着良好的合作关系，可以在中石油的主管道上直接开口，将管道铺设进入涟水，“不仅能满足涟水发展的需要，气价也将有大幅度下降。”

　　气价高，在涟水是个事实。按照涟水天达提供的数据，民用气价格为每立方米3.95元，而在南京，价格仅为2.50元左右，足足高出了1.45元。

　　“这是由成本决定的，也是经过物价局核准的价格。”涟水天达总经理陈钊说，因为西气东输的主管道目前仅铺设至淮安，距离涟水还有40多公里。为了在现有条件下解决涟水用气问题，天达公司与中石油下属公司合资成立了“淮安中油天达压缩天然气有限公司”，即“母公司”。

　　之后，涟水天达又在涟水建立了天然气压缩储气罐，每天派出48辆压缩天然气储运车前往母公司将压缩气运回，注入储气罐，再通过管道方式输入居民家中，“所有这些过程，都大大增加了成本，气价高是事实。”

　　但陈钊表示，这一状况有望在几年内得以改变。按照江苏省政府和中石油签署的合作协议，“气化江苏”项目组正在大面积铺设管道，几年内将实现“市市通气、县县通气、镇镇通气、村村通气”，“那时候，价格就会大幅度下降。”

　　工程受阻

　　一个不争的事实是，在涟水新星旺出现后，与天达公司相关的涟水管道天然气各项工作全部放缓了，“以前很顺的事，现在变得磕磕绊绊”，陈钊说。

　　2010年9月份，涟水天达与涟水制药有限公司签署了《关于利用管道天然气的意向协议书》，约定由涟水天达向涟水制药项目所在地铺设燃气主管，以便制药公司投产后可以使用天然气。

　　涟水制药公司新址位于开发区红日大道西延线上，一旦建成，用气量很大。为了确保该公司在2011年投产时能用上管道天然气，涟水天达于9月20日向涟水住建局下属二级局的规划局技术科申报手续，准备铺设红日大道西延管线。

　　但令人想不到的是，一个多月过去了，这一申请至今没有结果。而在过去的近三年中，涟水天达此类申请至少几十个，每次少则三五天，多则十余天，全部审批手续都能办完。

　　与此同时，涟水新星旺的工程实际上也处于搁置状态。

　　“按照原来的计划，我们本月正式开工。”南京新星旺一位负责人向记者展示了涟水厂区的设计图纸，从图纸上看，厂区位于开发区核心地段，与涟水制药公司、强凌照明等用气量巨大的公司相距很近，市场前景广阔。

　　但就算这样，涟水新星旺还是暂时“停工”了，这位负责人坦言，“涟水天达到处反映情况，给我们的正常工作造成了不必要的麻烦，暂停工程是无奈之举，我们现在只能低调一点。”

　　记者在涟水县城采访时，查询114、寻找知情人、网上查找，采用多种方式都没有找到涟水新星旺公司，也客观印证了南京新星旺这位负责人的观点。

　　在涟水经济开发区招商局办公室内，一块标有《涟水经济开发区重点项目建设服务进度表》的白板上，涟水新星旺项目也停在了第二栏，即“规划设计”处，下面的“勘界报告、测算补偿、场地平整”等多项工作，均没有进展。

　　与南京新星旺的无奈相比，涟水天达更是急如热锅上的蚂蚁，他们多次催促住建局尽快审批他们的红日大道西延线项目，但住建局不急不忙，“一会说要请示领导，一会说施工方案要调整，要把开挖方式变更为顶管方式”。

　　“一位工作人员悄悄地告诉我，说我们到处投诉，甚至说要去法院告他们，住建局领导很生气，所以要求下面工作人员严格按照程序办事，全部按照最长期限办，不能照顾。收费也如此，能减免交涉无果的，坚决不减免，能少收的，坚决要多收，全部按照上限收取。”涟水天达工程部负责审批手续的梁波告诉记者。

　　交涉无果

　　对于这样的“刁难”，涟水天达总经理陈钊感到很无奈。

　　记者在涟水经济开发区招商局提供的《涟水投资环境研究报告》一书的《第五部分：投资软环境》中看到，对于进驻的工业项目，“有关行政事业性收费，能免则免，能减半则减半，不能减半的收费项目按最低限收取”。

　　“三年前，我们被建设局招商引资来的时候，可是县里的座上宾。注册资本2000万元，总投资额为1.2亿元的涟水天达项目，在当时的众多项目中，算是投资规模较大的几个之一。”陈钊仍然记得当时政府部门对他们的关照，“审批期限能短则短，能当场办的，绝不拖到次日。”

　　涟水天达提供的材料显示，截至2010年9月25日，涟水天达已经投资7000万元，建成了天然气储备站一座，铺设高、中、低压管网共60多公里，已经初步形成了主城区全部覆盖的供应能力，30多个小区的1万多居民用户已经用上了天然气。

　　“接下来，我们将跨过盐河，将管道向开发区纵深挺进，为那里的工业企业用气做好基础工作！”陈钊说，第一条管线炎黄大道西沿线穿过盐河后，第二条管线红日大道西沿线便受阻，“环网结构的管道线路被搁置。”与此同时，涟水天达不断“投诉”。在获悉涟水住建局在跟涟水新星旺协商准备签署协议的消息后，涟水天达先后向涟水县住建局、涟水县政府以及涟水县委书记写信“求助”，之后，又向住建局发律师函进行交涉。

　　但这一切动作，均没有能够阻止涟水新星旺的进入。2010年9月13日，涟水住建局与涟水新星旺正式签署特许经营权协议。

　　而这，成了涟水天达决定与住建局“撕破脸皮”的最后期限。

　　“我们知道，住建局是我们的‘管家’，公司发展中几乎所有的审批手续，都需要住建局签字认可。一旦诉讼，公司的运作将非常困难。但是，诉讼是无奈之举，独家经营权被生生剥夺，这是底限！”陈钊表示，公司领导研究后，决定通过法律手段解决这个“政府诚信”问题。

　　引资之困

　　涟水地处江苏北部，连宿淮盐四市之间，曾经是江苏省级贫困县，但近年来发展迅速，招商引资成果显著，仅外资企业便有36户，总投资额高达37462万美元。

　　“记者同志可以帮我们宣传一下，只要介绍项目来，我们会给你们高额的提成。”记者在招商局采访时，工作人员抓紧时机向记者宣传当地的招商引资奖励举措。据悉，按照注册资金的数额，给予介绍人至少千分之一以上的提成。如果是外资企业，或者是中国500强企业或者某行业的龙头企业，提成将更高。

　　事实上，在涟水当地，招商引资是一项“政治任务”，各个政府部门每年都有招商引资的指标和数额。记者在涟水经济开发区招商局《重点项目一览表》中看到，从2009年7月至2010年11月间，至少有18个重点项目。这些项目的“帮办单位”，分别来自开发区管委会、交通局、规划局等部门，其中，仅开发区介绍来的项目，就多达9个，占了半壁江山。涟水新星旺项目，也是开发区介绍来的。

　　“此前涟水已经有公司在特许经营管道天然气，在这种情况下，为什么还要引进一家同类企业？是否是为了完成招商引资任务？”对于记者的疑问，涟水经济开发区办公室一位工作人员不置可否。但开发区招商局局长邱正富否定了这一疑问，他说，涟水经济发展迅速，涟水天达一家无法满足需要，而涟水新星旺能够直接从淮安将天然气主管道引至涟水，这才是吸收其进入的最根本原因。

　　既然如此，涟水住建局为什么还要签署两份内容大致相同的特许经营权协议呢？对此，住建局办公室周姓主任对此不愿发表意见，婉拒了记者的采访要求。而对于记者联系张翼局长采访的请求，工作人员以“局长外出调研”为名也予以拒绝。

　　涟水县委宣传部有关负责人当着记者的面联系了张翼局长，张局长对此并无明确说法。但很快，记者收到了涟水天达总经理陈钊的电话，“张局长打电话给我了，质问是不是我们向媒体投诉的。”

　　法庭上见

　　“根据建设部《城市燃气管理办法》的规定，用管道供应城市燃气的，实行区域性统一经营。瓶装燃气可以多家经营。根据双方签署的特许经营协议，约定涟水天达在指定区域独家经营。但是，涟水住建局却不顾这一规定和协议，让涟水新星旺介入经营管道燃气业务，侵犯了涟水天达的特许独家经营权。”在诉状中，涟水天达请求法院依法撤销住建局与涟水新星旺的协议，继续全面履行与涟水天达的独家经营协议。

　　据悉，涟水法院已经收到了有关诉讼材料，近期将确定是否立案。记者了解到，就在10月19日，江苏省高级人民法院刚刚下发了《关于为促进我省中小民营企业健康发展提供司法保障的意见(苏高法发［2010］9号)》的文件，要求妥善审理招商引资合同纠纷案件，推动中小民营企业优化发展布局：“政府在招商引资合同中承诺为投资人提供政策上的优惠或税费上减免等，视为行政合同。中小民营企业作为投资方已经履行了合同约定的投资义务，要求地方政府履行在招商引资合同中承诺的优惠条件或优惠政策的，人民法院应予支持。”

　　同时，省高院还要求，要妥善审理中小民营企业行政诉讼案件，依法监督和规范行政执法行为，“对于行政机关违法行使行政许可权力，给中小民营企业当事人的合法权益造成损害的，依法确认行政机关的赔偿责任，维护涉诉中小民营企业在涉及行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项中的合法权益。”

　　涟水天达状告涟水住建局一案一旦立案，可能是省高院这一文件下发后的第一例相关行政诉讼案件，对于招商引资工作中中小民营企业权益的保护，有着重要的 指导意义。

　　视点

　　政府说话要算数

　　行政法学专家肖泽晟：

　　政府说话要算数

　　“涟水这个事情，我们可以看出来，至少有两方面的问题。一个是，两份特许经营权合同尽管签署的政府部门都是住建局，但住建局没有合同意识，说话不算数；另外一个是，招商引资业绩在一些地方政府的考核中意义非常特殊，很多情况下，招商引资不设门槛，只要你愿意来，什么条件都可以满足。”

　　肖泽晟指出，作为整个社会的表率，政府部门必须有强烈的合同意识，必须尊重游戏规则，决策要有延续性。朝令夕改式的决策，合同意识的缺失，直接损害了政府诚信。除此之外，招商引资作为很多地方政府考核的“政治任务”，在一定程度上会逼迫相关部门不顾原则，滥招商，“只要你愿意来，独家、垄断，什么都可以”。但一旦招商引资成功后，面对出现的尴尬，政府部门又往往不顾以前的承诺，肆意妄为，不仅丢了政府的诚信，也进一步恶化了政府投资的软环境。

　　在肖泽晟看来，涟水的天然气“一女二嫁”事件，伤害的不仅仅是涟水天达，同样，还伤害了后来进来的涟水新星旺，对于政府招商引资工作以及诚信形象，更是最大的伤害，“可以说，全部都是输家。”肖泽晟说，在遭遇这种尴尬时，政府必须为自己的举动“买单”，也就是，在协商不成的情况下，不仅要补偿涟水天达的损失，也会面临涟水新星旺公司的索赔可能。