□晨报评论专栏作者 王琳

　　11月8日，国务院发布了关于加强法治政府建设的意见，要求政府规范行政决策程序，重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查。

　　法治政府的要义就在“依法”。官员理应懂法（法律意识），但在日益纷繁复杂的法律面前，官员又不可能尽懂法 （具体的法律条文）。为避免执法违法，将政府法制机构设置为依法行政的“把关人”无疑是极其必要的。

　　然而，在地方政府的权力生态圈中，政府法制机构仅仅是一个办事机构，普遍缺乏独立意识，甚至不少法制官员本身就缺乏法律专业精神。重大决策事项，往往由当地党政主要领导拍板。敢以“不合法”为由向顶头上司公开叫板的政府法制机构，还颇为稀缺。我们更常见到的，是政府法制机构穷经皓首、在故纸堆中寻找一些“古董法”来为地方领导的违法决策背书。

　　最近的一个例子发生在安徽淮南。今年6月，当地政府立法要求房产开发商缴纳高层住宅首次电梯更新费，每部电梯收费25万元，不交钱将不予发放房屋预售许可证。在国家有明确规定小区电梯更新费由住宅专项维修基金支出的情况下，淮南这一地方立法引来了一片质疑之声。据报道，该项立法系由房产局等主管部门起草。淮南此项电梯更新费又为“行政权力部门化，部门利益法制化”的潜规则提供了现实的佐证。

　　如果淮南有“合法性审查”，应不难审查出电梯更新费的违法——《立法法》第8条明确，“对非国有财产的征收”只能制定法律。这里的“法律”，专指全国人大及其常委会通过的规范性文件，而不包括地方性立法，更不包括地方法规或规章。换言之，立法法已将所有掏公民荷包的行为列入“法律保留”的范围。如要向开发商征缴电梯更新费，淮南方面只能向全国人大或其常委会提出相应立法的建言，等待国家层面的立法。但事实却是，这项年收费保守估计就高达1.5亿元的“非法收费”，居然堂而皇之地出笼了。

　　也因此，遏制政府违法行政，倡导行政体系内的“合法性审查”虽无不可，但在某些异化的地方权力运行机制面前，行政法制机构的合法性审查能否发挥实效，还得看地方主要领导的脸色而定。若是领导法律素养不高，不愿受法的约束，即便合法性审查审出了一个“违法”的结论，也无法撼动其违法行政的决心。“合法性审查”，作为行政体制内的预防违法机制，极为必要，又严重受制。受制的根源并不在审查本身，而在不受制约的权力。相比之下，行政体系之外的违法审查当更为重要。遗憾的是，这个违法校正机制和责任追究机制，虽有其名，却无其实。

　　依立法法的规定，公民认为行政法规同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。近年来，公民依此条款提请全国人大常委会对“违法之法”进行违宪审查和违法审查的个案，屡有可见。孙志刚事件中，被提请违法审查的是“收容遣送条例”；唐福珍事件中，被提请违法审查的是“城市房屋拆迁管理条例”。这些公民发起的违法审查，均未能激活审查程序。事实上，违法审查机制至今仍在休眠当中。

　　作为一项制度，违法审查应由提起、受理、审查、确认、处理等环节共同组成，在这诸多环节中，最关键的又在于确认行政行为违法后的处理——或撤销、或惩罚、或两管齐下。行政体系内的“合法性审查”承担不了行政权自我究责的重任，行政体系外的权力机关和司法机关不应再默许违法审查继续休眠下去。

　　（作者为海南大学法学院副教授）