地铁、地下商城、地下人行道、城市公路隧道……如今，城市越来越多地发掘地下空间。但目前地下空间开发利用方面的专门立法尚属空白，开发利用中涉及的民事权益如何确定及保护没有得到明确。

　　日前，四川省人防办向省法制办提交了《四川省城市地下空间开发利用管理办法》（初稿），提出对城市地下空间开发利用的建（构）筑物予以产权登记管理，促进城市“第二空间”快速增长。

　　法律法规不健全

　　地下空间权属不明确

　　地下空间包括地下街、地下人行道、地铁、城市公路隧道等交通、商业设施，以及地下管网、人防设施等城建公共设施。成都商报记者获悉，省政协文史资料和学习委员会曾多次公开呼吁推进城市地下空间开发利用。四川省的城市地下空间开发在成都地铁项目以前基本是人防地下工程建设，地下空间开发利用的层次和水平都有待提高。目前存在的突出问题是对地下空间开发的认识还不到位；市场化程度低，民间资本融资难；法律法规不健全，地下空间权属不明确；管理体制不畅，重复施工现象严重等。政协委员认为，地下空间可以破解现有地表土地资源的局限，节约城市建设用地、改善交通状况、减轻污染、提高城市容量、解决城市发展空间矛盾。

　　缺少规划

　　地下建设经常“打架”

　　而四川目前同全国大多数省市一样，没有一部系统全面的城市地下空间开发利用的法律法规，存在城市地下空间规划管理缺乏权威性的问题。

　　华中科技大学公共管理学院一个研究小组的报告称，近些年，一些城市地下埋设的各种管道线路“打架”，有些高层建筑的桩基给地下空间开发造成新的障碍。因此，要开发利用城市地下空间，亟待制定一部完整、权威的法律，来规范并解决开发权限、体制、标准与规程等实际问题，实现城市地下空间开发统一规划、统一标准和统一管理。

　　建议立法

　　明确开发地下空间涉及的民事权益

　　省法制办日前联合成都商报发起“明年该立什么法，请你来投票”活动，在省政府规章项目中，《四川省城市地下空间开发利用管理办法》（初稿）获得民众较高的支持率。四川省人防办相关负责人介绍，他们向省法制办提交的《办法》（初稿），主要从城市地下空间规划制定、工程建设、工程管理、法律责任等方面做出了规范，建议设立行政审批或许可。该负责人称，该立法项目属于四川省创新性立法项目，在立法课题确定后，省人防办还组织了有关单位对上海、广东等省市进行了考察调研。

　　《办法》（初稿）中还规定，建设（规划）城市人民政府应根据城市发展的需要，编制城市地下空间开发利用规划，要注意保护和改善城市的生态环境，科学预测城市发展的需要，将适合地下空间开发利用的项目尽量规划建在地下。

　　现行国家法律和地方性法规没有明确地下空间建设用地审批和权属管理，地下空间开发利用中涉及的民事权益如何确定及保护没有得到明确。该《办法》（初稿）力图为城市地下空间的权属认定提供保障。其中规定，开发利用城市地下空间应当取得地下建筑用地使用权，由国土资源主管部门负责使用权审批管理。房产主管部门负责城市地下空间开发利用的建（构）筑物产权登记管理。

　　此外，该《办法》（初稿）中还规定，随着地面建筑进行地下工程建设，视为地表建设用地使用权人已经取得该宗地表以下建设用地使用权。用于国防、人民防空、防灾减灾、城市基础和公共服务的地下空间工程，其地下建设用地使用权取得可以依法采取划拨的方式。独立开发的非防护经营性地下空间建设项目，应当采取招标、拍卖或者挂牌的方式出让地下建设用地使用权。地下工程应本着“谁投资、谁受益、谁维护”的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁。

　　成都商报记者 余文龙 郑锐