10月28日，《中华人民共和国社会保险法》在全国人大常委会上获得通过，将于明年7月1日实施，这是国家最高立法机关首次就社保制度进行立法。法律着力保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。从1994年被纳入国家立法规划，2007年底提请全国人大常委会初次审议，《社会保险法》此后三年审议四次最终出台。

　　这部关乎每一个公民切身利益的法律出台背后，究竟经历了哪些波折、各种利益之间有着怎样的博弈及如何来平衡？……昨日，成都商报记者专访彭高建、章群两位专家共同解析。

　　从规划到出台耗时16年

　　各方利益博弈激烈

　　成都商报：从1994年列入国家立法规划算起，到今年10月正式通过审议，《社会保险法》在立法路上已经迂回跋涉了16年，一部涉及民生的法律为何要用如此长的时间才能出台？

　　彭高建：法律是各种利益关系博弈的结果。该法的起草制定经历了漫长的16年，我想主要有这么几方面的原因：

　　一是我国经历了从计划经济向市场经济的体制转变，立法思路发生多次大的变化调整。进入新世纪后，我国开始重视民生领域的改革和发展，《社会保险法》的起草，一直与我国的体制改革密切相连。

　　二是社会保险的五大险种的改革进程不一样，制定统一的、综合性的《社会保险法》存在难度。目前，我国只有《失业保险条例》《工伤保险条例》《社会保险费征缴暂行条例》等为数不多的几部法规，养老保险、医疗保险、生育保险在现实工作中执行的是规章和规范性文件。将现有的规章制度上升为法律，花费了很大的精力，拉长了立法的时间。

　　三是我国地区之间发展不平衡，各方利益博弈激烈，使得《社会保险法》迟迟出不了台。例如，在提高社会保险统筹层次方面，发达省份和欠发达地区之间就存在着很大的意见分歧。

　　章群：立法艰难的原因是多方面的。除了《社会保险法》涉及面广，不同的社会保险项目的改革进程不一致，制度本身需要进行规则界定外，《社会保险法》千呼万唤不出来，和社保体制的多头管理有关。从部门功能看，养老保险归社会保障部门，医疗保险归卫生部门，低保归民政部门；从地方和中央看，中央通常提供意见框架，而地方则规定细则；甚至在地方内部，由于地区的差异，各地的政策可能还不一样。“五龙治水”的管理体制，使得拟定法案的协调工作大大增加。另外一个不可忽视的重要原因是，《社会保险法》涉及到劳资利益分配格局的调整，力度很大，而原有利益分配格局的调整需要过程。

　　立法高端解读

　　关注法律：

　　《中华人民共和国社会保险法》

　　解读人：

　　彭高建教授：《社会保险法》起草人之一、中国法学会社会法研究会常务理事、四川省法学会劳动和社会保障法学研究会特邀顾问

　　章群教授：西南财经大学公共管理学院党总支书记、四川省法学会劳动和社会保障法学研究会会长、博士生导师

　　关键词1：统筹层次

　　关键词2：该谁来收

　　全国统筹 发达地区不积极

　　成都商报：提高社保基金的统筹层次一直是《社会保险法》草案中的争议焦点，到最终通过审议并出台，经历哪些波折，都有哪些利益的博弈？

　　彭高建：保险学的“大数法则”告诉我们，参保人数越多，保险的调剂功能越强，作用也更突出。我国是一个人口的大国，各地发展很不均衡，在社会保险的统筹层次上存在较大问题。目前，养老保险只有25个省份实现省级统筹，医疗保险、失业保险大部分为地市级统筹，工伤保险、生育保险很多还停留在区县级统筹水平。统筹层次过低，严重制约了社会保险作用的发挥，导致很多单位和个人不参保或者退保，形成制度的恶性循环。

　　为改变这一状况，《社会保险法》从部门起草，到国务院审查，再到全国人大常委会审议阶段，都在做逐步地推进。原劳动保障部起草的送审稿，对社会保险基金的统筹层次，笼统授权由国务院规定。到国务院审查阶段，将社会保险基金统筹层次推进到逐步实行省级统筹。直到“三审”时，有关条文表述为“基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹”。到“四审”时，有常委提出，基本养老保险的省级统筹到2011年就可实现，立法需有一定的超前性，建议直接规定“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。最后，人大常委会采纳了这些意见，在第六十四条规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹”，这样就提高了我国的社会保险统筹层次，对社会保险制度建设将产生巨大影响。例如，异地就业的养老保险待遇衔接、异地就医费用结算等问题，就可以得到很好的解决。

　　章群：就提高养老保险统筹层次而言，主要是地区利益之间的博弈。其主要障碍在于社会统筹和个人账户相结合的制度中，社会统筹账户与外部社会经济环境的矛盾。统筹层次提高的时候，将会导致不同地区的利益失衡。发达地区与不发达地区经济发展差异很大，由于人口往发达地区流动，导致了社保基金的严重不平衡，在这种情况下，统筹层次越高，经济发达地区积极性反而越低。

　　关键词2：该谁来收

　　两个主体 只说了统一征收

　　成都商报：由谁来征收社保费是《社会保险法》立法多年博弈的另一个焦点。目前由税务部门和社保部门各征收社保费的一部分，在两个征收主体同时存在的前提下，《社会保险法》最终如何解决这一难题？

　　彭高建：对社会保险费的征收主体问题，自上世纪九十年代以来，一直存在争议。1999年国务院制定的《社会保险费征缴暂行规定》对此作了回避，授权由各省级政府决定具体的征收主体。目前，由社会保险经办机构和税务机关征收社会保险费的省份大致各占一半。在《社会保险法》审议过程中，很多人大常委建议解决这一问题，在法中明确征收主体到底是哪一家。但是，由于社会保险和税务两家实力相当，互不妥协，最后法案只能规定：“社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。”实事求是地说，这样并没有很好地解决这个问题，但是，该法毕竟提出了社会保险费实行统一征收的目标，与国务院的《社会保险费征缴暂行规定》相比，还是前进了一大步。当然，统一的时限还将取决于国务院的工作力度。

　　章群：通过对比社保机构和税务机构征收社保费的实践效果来看，结合世界上发达国家的做法、经验，由税务机关作为社保费的唯一征收主体是未来的趋势，也是以后《社会保险法》将要进行立法的重点：税务机关从征收手段到征收管理经验等诸多方面，与其他部门相比都有着较大的优势。

　　关键词3：保值增值

　　社会保险基金不排除进入股市可能

　　成都商报：《社会保险法》对社保基金的运营原则作出了规定，即在社保基金安全的前提下，可以对基金进行保值增值的运营。这是否意味着，社保基金可以进入股市等资本市场？

　　彭高建：《社会保险法》对两块社保基金作了规范。一块是比较小的基金，即全国社会保障基金，这是由财政拨款、国有股减持等形成的社会保障储备基金，由社会保障基金理事会委托专门机构进行托管、运营。这块基金的投资方式多样，包括进入股市等资本市场。另一块基金是更大的社会保险基金，主要由单位和个人缴费形成，是一种公共性资金，而不是政府的财政拨款。关于该基金的保值增值问题，《社会保险法》第六十九条规定：由国务院制定社会保险基金投资运营办法，并严禁社会保险基金违规投资运营和挪作他用。社会保险基金有别于社会保障基金，其投资需更谨慎。上世纪九十年代以来，社会保险基金运营主要是储蓄和购买国债。下一步，国务院有关部门将研究制定社会保险基金的投资运营办法。根据国外的成功经验，不排除这块基金也进入股市等资本市场的可能，只是会设计各种投资所占的比例，分散投资风险，以确保整个基金的保值增值。

　　章群：社保基金保值增值确实是非常迫切的问题，有关部门正在通过两种途径实现社保基金保值增值：一是将国有股减持部分划拨社保基金，二是将社保基金投资资本市场。通过透视《社会保险法》的规定，是允许社会保险基金进入股市等资本市场的，但是问题是如何保障基金安全。如何在风险控制和保值增值之间寻求平衡是理论和实务界需要继续深入探讨的问题。

　　关键词4：监督模式

　　能否实现有效监督？

　　成都商报：近些年，社保基金领域爆出一些大案，很重要的一个原因就是缺乏有效监督。《社会保险法》明确社会保险监督委员会可以聘请会计师事务所对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行年度审计和专项审计，并将审计结果向社会公开，能否实现有效监督？

　　彭高建：针对近年来社会保险基金使用、管理中出现的问题，《社会保险法》从多个方面入手，加强了对基金的监督管理，包括：第八十条规定统筹地区需成立社会保险监督委员会，对社会保险基金实施社会监督；第七十六条将社会保险基金纳入各级人大的监督范围，等等。《社会保险法》明确社会保险监督委员会可以聘请会计师事务所，对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行年度审计和专项审计，并将审计结果向社会公开，当然能够提高对基金的监管水平。但是，我们也要看到，对基金的监管，光靠一两项制度不能解决所有的问题。尤其是我国的民间自治能力还比较差，社会中介机构的公信力还不高，因而对基金的监督管理，还要靠内部的层级监督、外部的社会监督、专业监督、舆论监督等多方面的监督才行。

　　章群：立法调研发现，不少省份都是采取无奈的“授权监督”模式。新的《社会保险法》还是采取现行的“授权监督”模式。

　　成都商报记者 蔡小莉