国有土地上房屋征收与补偿条例第二次征求意见稿公布，其中有争议处有三。

　　一是部分学者认为，此稿没有对集体所有制土地征收与补偿问题作出规定，这可能导致城市面积不断扩大，侵占城市郊区集体经济组织土地的现象更加严重。事实上，在我看来，这是尊重土地管理法的表现。关于集体所有制土地的征收与补偿，我国土地管理法有明确的规定。在土地管理法没有修改之前，国务院行政法规不能擅自作出规定。现实是，现在许多地方政府早已把建设城市新区作为回避城市房屋拆迁矛盾的主要途径。一些城市新区建筑美轮美奂，老城区却日益破败，中心城区的基础设施年久失修。但这不是拆迁条例能解决的，根本办法在于《土地管理法》的修订。

　　二是，部分学者认为，第二次征求意见稿取消了“危旧房改造需经90%以上被征收人同意”的条款，是一种历史的倒退。事实上，把民主表决程序纳入到房屋拆迁程序之中，才是真正的历史倒退。众所周知，公民的基本权利是不能通过民主表决的方式加以区分的。即使绝大多数人接受拆迁方案，也并不意味着少数人必须放弃自己的房产，同意房屋拆迁。第二次征求意见稿中将有关民主表决的程序彻底删除，恰恰是一种立法进步。城市的危旧房改造首先是一个城市规划问题，而城市规划必须提交人代会审议通过，二次征求意见稿只不过是把法律规定的问题清晰化，目的是为了更好地保护公民的财产利益。

　　三是部分学者认为，征求意见稿中所列举的“公共利益”含糊其辞，在现实生活中很可能会被行政机关所利用。其实，公共利益从本质上来说具有合法性、合理性、普遍性，公共利益不是一成不变的，而是不断变化的。假如没有把握公共利益的本质属性，那么，就很难对公共利益作出明确界定。好在我国物权法把公共利益限制在“法律”层面，凡是没有“法律”规定的，都不能视为“公共利益”，这就使得公共利益被关在笼子里。迫于社会各界的压力，国务院法制办公室在第二次征求意见稿中对公共利益进行列举，现在看来可能吃力不讨好。正确的做法是，应该由“法律”界定公共利益。

　　总而言之，城市土地上房屋征收与补偿条例是一部行政法规，它的制定需要我国现行法律支撑，它的实施需要进一步完善现行的法律体系。如果把所有的希望都寄托在这部行政法规身上，那么，最终的结果很可能导致行政法规超越国家现行的法律，这既不符合我国宪法和立法的规定，同时也违背了法制社会起码的法制伦理。所以，我们不应该对这部行政法规求全责备，更不能把本来不应该由这部行政法规所解决的问题交给这部行政法规来处理。

　　作为系中南财经政法大学教授