2011年1月6日上午，江苏省南通市市区的气温降至4摄氏度，但冬日的阳光仍为这个滨江临海的城市带来了一丝暖意。

　　刘女士带着孙子在自家楼下的小区里散步。这个名为“民心花苑”的经济适用房小区，位于南通市新开发板块的核心区，不远处就是高达160米的南通“城标”国贸中心。

　　2008年，刘女士迁来至此时，提供给城市困难住户的该小区的房价仅2000元/平方米，而现在这片核心区的周围楼盘价格已经过万。

　　彼时，和刘女士一同幸运地摇中号码的还有70多位住户。但幸运者不独为他们。本报记者从南通市了解到，到2010年，这座城市城区20%以上的居民都住进了由政府提供的各类保障性住房。

　　这个比例已领先国内其他城市。一个重要原因是，当地从2003年起便开始大力发展保障性住房，确立了政府主导下的城市保障房发展模式。

　　而在南通市的“十二五”规划中，则提出了在2015年保障房住户占城市居民比重达到40%的翻番计划。

　　看起来，这是“新加坡模式”在这座苏中重镇的一项本土试验：政府为买不起房子的人提供保障房，高价房让富人自由选择，即“市场的归市场”，从而厘清政府和市场在住房领域的边界。

　　市场的情况似乎正是如此。尽管南通市保障房比例已经高达20%以上，但这并未抑制商品房价格的快速上涨，其市区的房价甚至高于经济更为发达的苏南城市。

　　这为城市管理者带来新的问题：一方面，大量发展保障房“牺牲”掉了市级财政的部分土地收入，另一方面，市场商品房价格的快速上涨，使不符合保障房入住条件的中间阶层和外来居民遭到挤压。

　　除此之外，如何为未来更为“疾进”的保障房建设计划提供充足的资金，是当地政府面临的重要问题。

　　透过南通保障房政策的“七年之痒”，或能管窥当下及未来中国城市的保障房建设之路。

　　1.七年试水：保障房占比高达20%

　　南通市的保障房源包含了保障房的所有形态，其中经济适应房、限价房和安置房占比相对较高。

　　两年前刘女士初迁入住时，“民心花苑”的房价仅为周边商品房价格的1/3，而现在的市场房价则是她当初购买房价的5倍。

　　和刘女士一样享受当地政府保障房入住的住户，则已占到南通市户籍居民人数的20%。

　　根据住房和城乡建设部部长姜伟新的定义，保障性住房包括廉租房、经济适用房、限价房、公共租赁住房和各类棚户区改造之后的安置房。

　　记者从南通市政府部门了解到，南通市的保障房源包含了以上的所有形态，其中经济适用房、限价房和安置房占比相对较高。

　　仅在2009年，南通即新增廉租住房房源254套，建设经济适用住房1521套，完成省下达目标任务的133%和101%；其中，市区新增廉租住房房源121套，新配建经济适用房300套。

　　由于近年来城市扩张所带来的拆迁改造，安置房在该市保障房中占比最高，记者在南通发现，城郊结合部的拆迁住户就地安置房非常普遍。

　　此外，保障性商品房(限价房)比例亦较高，面积在80平方米左右的限价房，其价格一般都比周边地区商品房便宜30%左右。

　　记者了解到，南通市近期新确定在4个地块上兴建保障性商品房，这些房源共有10540套。南通计划在未来三年使保障性商品房的建设面积超过50万平方米。

　　而根据南通市的“十二五”规划，保障房住户占城市居民比重将在目前的基础上实现翻番，达到40%。

　　其具体目标是，2011-2015年，市区将累计新增廉租住房500套，开工建设经济适用住房1500套，发放经济适用住房政策性补贴1500套，新增供应公共租赁住房1万套(间)，此外，还将根据城市发展需要建设动迁安置房。

　　2.南通式拆迁：就近就地安置

　　“就近、就地安置是原住居民普遍最愿意接受的一种方式。”这位官员说，“这也避免老百姓认为政府会将好的地块卖给开发商、从而靠拆迁卖地赚钱。”

　　与地理环境相对优越、经济发展较早的苏州、无锡等苏南诸市相比，地处长江之北的南通属于“后发性城市”，但其能早于国内大多数城市大规模推进保障房建设，原因何在？

　　记者了解到，南通市区大规模推进保障房建设始于2003年，当时市区老旧住宅区遍布，人均房产拥有面积亦较低。

　　南通市当地的一位官员告诉记者，和国内其他城市一样，南通市经历了城市化过程中的旧城改造和新城扩张。但与大多数城市在拆迁中将原住居民远距离择地安置的做法不同，南通市的拆迁户基本上都得到就近安置、甚至是就地安置。

　　“政府旧城改造的主要职能，是为城市居民提供更为公平的公共服务，就近、就地安置是原住居民普遍最愿意接受的一种方式。”这位官员说，“这也避免老百姓认为政府会将好的地块卖给开发商、从而靠拆迁卖地赚钱。”

　　来自当地政府的一份材料显示，2003年以来，南通市区共实施拆迁项目770个，拆迁总户数72259户(含非居)、面积1440.76万㎡。而在这770个拆迁项目中，就近安置率高达95%，部分房地产开发项目实行就地安置约占3%。

　　1月6日，记者在南通开发区的限价房“五山公寓”看到，旁边就是新南通体育馆，南通市政府亦在不远处，该地区周边的商品房价早已“破万”。

　　而南通市崇川区的一份数据显示，该区近年来户均安置住宅面积高出户均拆迁面积15%左右。

　　南通市政府顾问夏明文告诉记者，在城市改造和扩展中，南通一直坚持住户就近安置，并有效地解决了原住贫困居民的住房问题。

　　除此之外，南通市有关部门成立了“二手房源收购小组”，专事收购市区二手房，并以此作为廉租房源提供给城市低收入困难群体居住。

　　从2008年起，南通市政府已经先后7次收购二手房，作为廉租房出租给城市低收入住房困难群体居住。最近的一次“出手”是在2010年12月14日。2010年，政府的此项收购安排是450套。

　　3.改革进退之问：城市土地财政如何并行

　　发展保障房亦提高了当地的土地开发空间，鲜为外界所知的是，南通是全国人口密度最高的地级市，因此土地资源一直较为紧张。

　　2010年12月25日，国务院总理温家宝在中央人民广播电台做客时表示，要加强对土地的管理，土地要首先保障保障性用房，对于投机的土地使用要严加管理。

　　根据国土资源部的数据，去年1-11月，我国保障性住房用地供应27.54万亩，仅完成年度计划供应量的46.66%。

　　相比能获得巨大土地收益的商业地产开发，地方政府往往不情愿将土地“分羹”给保障房建设。

　　在南通，由于政府拆迁安置都为就近就地安置，这意味着一些商业价值很好的地段也用来做安置和保障房。记者了解到，这种方式曾在政府内部引发了不小的争议。

　　部分人士认为，就近就地安置的方式，在造成土地收入降低的同时，亦直接增大了保障房的建设资金压力。

　　一般说来，保障房建设资金渠道主要来自中央政府专项补助资金、地方政府土地出让金净收益的10%、住房公积金净收益、财政收入等。

　　从2003年以来，南通市区两级政府拆迁安置投入资金高达418.18亿元(不含拆迁安置房建设项目用地出让让利部分)。这其中，用于拆迁安置房建设192.1亿元、拆迁征地费用134.59亿元、失地农民基本保障28.67亿元、拆迁资金补偿49.64亿元以及过渡费用13.26亿元。

　　财政压力可想而知。政府内部的不同意见，亦凸显了推进政府公共住房改革的行进艰难。

　　“不过，领导层一直支持这种做法。”夏明文告诉记者，“有这个理念是首要的。”在其看来，地方政府负责人的支持非常重要。

　　事实上，南通市的领导层长达8年未有大的变动，一直比较稳定，这也利于一项政策的持续坚定的推行。

　　而在领导层支持的背后，是不断增长的城市经济和财政实力的支持。2010年，南通市财政收入突破了700亿元，这使得当地有一定的底气来推动大规模保障房建设。

　　这或仍只是推进保障房的动力之一。事实上，保障房的建设亦改造了这座城市，促进了城市化的发展，这也是地方政府所愿意看到的。

　　数据显示，2010年南通城市化率达到55%，比“十五”期末提高了10个百分点，年均提高2个百分点，这其中保障房贡献度不小，因为大量保障房是在改造城市的同时诞生的。

　　不仅如此，发展保障房亦提高了当地的土地开发空间，鲜为外界所知的是，南通是全国人口密度最高的地级市，因此土地资源一直较为紧张。

　　因此在城市改造时，尽管居民是原地安置或者就近安置，但很多采用高层建筑，从而为城市发展提供了空间。

　　记者获得的数据显示，从2003年以来，通过旧城整治等，当地整理土地14.7万亩，其中工业仓储用地6.62万亩，商服居住用地3.71万亩，公共建筑用地1.595万亩，公共设施用地2.78万亩。

　　4.市场的归市场：保障房入市未能阻挡房价上升？

　　当地商品房价快速持续上涨的主要原因是，“保障房比例还未达到充分发挥影响的时候。”

　　南通的保障房政策，被看作是“新加坡模式”在这座苏中重镇的一项本土试验：政府为买不起房子的人提供保障房，高价房让富人自由选择，即“市场的归市场”，从而厘清政府和市场在住房领域的边界。

　　不过，反观南通市的商品房市场，并没有因保障房的大规模兴建而受到抑制，在保障房占比逐渐上升直至超过20%的情况下，商品房价格近年来仍如其他城市一样持续上涨。

　　“这是我们困惑的一个地方。”南通市的一位政府智囊表示，在当地，即使是拆迁安置房也采取的是实物补偿，没有采取货币补偿，所以也不会出现补偿资金大量投入商品房从而推高当地商品房价格的情况。

　　据记者了解，南通市的外来人口并不多，本地人口基本都有房子，但当地大部分商品房价格都超过1万元/平方米。记者在南通市区的文景嘉苑小区看到，该楼盘价格超过了1.4万，对于这座人均收入并不高的地级市来说，这样的房价早已超出城市中间阶层的购买能力。

　　2010年1到9月份，南通市区居民人均可支配收入达到18157元，虽较以前有较大增长，但和房价相比仍然杯水车薪。市场商品房价格的快速上涨，使不符合保障房入住条件的中间阶层和外来居民遭到挤压。

　　对于保障房没能放缓房价上涨的原因，一位当地的公务员告诉记者，南通民企较为发达，不逊于苏南，在南通买房的民企老板特别多。“加上近年来交通要道的打通，南通与上海、苏南来往日益方便，游资也被吸引到了这里。”

　　不过，上述政府智囊表示，当地商品房价快速持续上涨的主要原因是，“保障房比例还未达到充分发挥影响的时候。”

　　据其分析，如果南通市保障房占比在“十二五”期间继续上升到了40%，届时保障房对商品房市场的规模影响力或将显现。