尚未出台公共场所禁烟的法律法规，政府难以强制推行禁烟

　　中国控烟的立法之困

　　来源：湖南广播电视台-《法制周报》

　　《法制周报》实习记者 陈彬   记者 蒋格伟

　　2011年1月，卫生部宣布将在所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外工作场所完全禁止吸烟。

　　卫生部禁令出台后，各大城市展开了一场前所未有的公共场所禁烟行动。而记者调查发现，包括长沙在内的国内多数城市的公共场所禁烟行动成效甚微。

　　对此，湘潭大学教授欧爱民认为，“全国人大常委会和国务院尚未出台公共场所禁烟的法律、法规，缺乏相关的法律、法规依据，因此在没有制定地方性法规的省份，政府只能提倡禁烟，而不能强制性推行禁烟措施。

　　中国控制吸烟协会媒体主管所超接受《法制周报》记者采访时表示，“虽然中国加入《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)已经到期，但从烟草广告以及烟盒包装立法这两条来看，我们距离《公约》的要求还有很大差距。”

　　愈来愈强的禁烟呼声

　　1月10日，记者在长沙开福区一家网吧里看到，电脑桌面上放着沾满烟蒂的烟灰缸。几位二十多岁的青年，深吸一口气后，吐出一团烟雾。

　　“你不知道，网吧不准吸烟？”

　　“知道。但是凭什么不准吸烟？他们能把我怎样？”一位青年向记者瞥了一眼说。

　　该网吧老板告诉记者，“虽然卫生部下令禁止网吧吸烟，但没办法。还有执法人员也在这里吸烟。”

　　资料显示，长沙现行的控烟法规是1995年颁布实施的《长沙市实施〈湖南省爱国卫生条例〉办法》，其中有条款对禁止吸烟作了规定。但随着社会的发展，“公共场所”范围不断扩展，该暂行规定的指导作用已明显滞后。

　　长沙市卫生监督所的一位执法员表示，该《办法》存在对禁烟场所范围设定上尚有盲区、对违法吸烟行为没有明确界定、对禁烟场所经营管理者的义务设定不够合理等问题，尤其是将对违法吸烟者的处罚权授予了禁烟场所的所在单位，难以有效落实。

　　2010年，长沙市卫生协会的调查显示，全市近九成的公众支持公共场所全面禁烟。

　　为确保公共场所有效控烟，湖南省多个地方政府积极进行控烟立法研究。

　　不尴不尬的前车之困

　　事实上，长沙禁烟的尴尬在全国其他城市陆续上演。在卫生部宣布要全面禁烟之前，全国各地都曾出台了相关的规定来禁烟，但最终只是沦为一纸空文。

　　早在2008年3月，为了保证北京奥运会成为一届无烟奥运会，北京市政府出台了《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》。规定在医疗机构、影院、体育场等10类公共场合禁止吸烟。

　　2010年1月，重庆、哈尔滨、南昌等城市的市长，在参加“无烟环境促进项目”启动会上，郑重承诺要按照《烟草控制框架公约》第8条及实施准则的要求出台室内公共场所和室内工作场所禁止吸烟的地方性法规，创建无烟环境，追求绿色发展。

　　2010年3月1日，上海公共场所控烟条例实施。可到目前，谁来罚款？向谁举报？怎么取证？这三大难题依然存在。

　　在武汉，虽然该市早就出台了公共场所内禁止吸烟的规定，这一规定似乎已经沦为了一纸空文。5年来，没有开出过一张罚单。

　　而在广州，由广州市卫生局、公安局、教育局、文广新局等15个行政管理部门组成爱卫会，在开展控制吸烟的管理工作，指导市民积极配合控烟条例时，又遭到另外的困难。媒体披露爱卫会的“多头管理”，在造成成本尴尬的同时，也容易陷入“无人管理”的真空以及超出自己能力的烟草利益博弈。

　　所超认为，虽然有150多个城市颁布了公共场所禁烟规定，但由于没有全国控烟法规作为参照，地方性公共场所禁烟法规存在诸多问题：如内容限定模糊、禁烟范围有限、执法主体不明，很难实现《烟草控制框架公约》要求的所有室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所100%全面禁烟，也使很多地方控烟法规得不到有效执行。

　　欲罢不能的法律缺位

　　据《中国经济周刊》报道，按照《公约》所规定的烟民数量控制、烟草产量控制、烟草社会影响力控制等因素核入百分制计算，我国的控烟成绩为37.3分，居于百余个公约缔约国的最后几位。而这一切源于“目前我国还没有全国性的控烟立法出台。”

　　我国国内的烟盒包装没有使用健康警示图片，“就是我们经常说的吸烟导致的烂肺、烂手的图片，而我国出口到境外的烟盒，则必须按照当地法律使用这种带有健康警示图片的烟盒包装。”所超认为这种内外有别的烟盒包装不利于中国控烟。

　　《广告法》对烟草广告的禁止很不全面，留有很多模糊地带。例如，《广告法》第十八条规定：禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊发布烟草广告；禁止在各类等候室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆等公共场所设置烟草广告；但对烟草的户外广告、间接广告以及烟草品牌的延伸和品牌共享等其他形式及烟草促销和赞助等问题都没有明确定义和相关限制。

　　一些烟草企业利用捐赠公益活动从事的变相广告宣传也没有得到法律的制止。例如烟草企业冠名希望小学，将校训写成“励志奉献社会、烟草祝你成才”等等。

　　所超认为，对于烟草广告以及烟盒包装这两条来看，我们距离《烟草控制框架公约》的要求还有很大差距。

　　欧爱民认为，在中央级法律、法规出台之前，省级人大常委会应制定在公共场所禁烟的地方性法规。地方性禁烟条例应该着重关注如下问题：一是明确禁烟的执法主体；二是通过列举的方式明确公共场所的范围；三是明确法律责任，并规定完善的处罚程序。

　　他还认为甚至可以通过立法烟草诉讼，通过诉讼抑制烟草消费。美国禁烟成绩的取得与近60年烟草诉讼的进程有着密切的关系。其中最有名的是菲利普莫里斯案。在该案件中，乘务员因为接触二手烟而起诉烟草公司菲利普莫里斯，最后双方以烟草公司赔偿5000万美元达成和解，这笔资金用于控烟基金，以支持相关研究。1999年，在美国政府诉菲利普莫里斯案中，该诉讼促成了历史上金额最高的和解：烟草业应永久性地向各州每年支付资金，到2025年总额约2060亿美元。

　　纠结不清的利益纷争

　　欧爱民一直盼着立法禁烟，但依旧只闻楼梯响，不见人下来。因为一只强大的拦路虎——“烟草利益集团”——挡住了政策的出台。

　　说它强大，是因为它有着令人瞠目的经济利益。根据国家烟草专卖局公示，2009年，中国烟草行业实现工商税利达5131.1亿元，占全国税利总额近10%。其中，云南、湖南、贵州、河南等省的烟草税利占全省利税总额的比例达到两位数以上。

　　欧爱民表示， 2010年，我国烟草行业实现利税超过6000亿元，在某些省份，烟草收入甚至占其财政的三分之一以上，禁烟会减少政府税收，并且推行禁烟措施，还需要花费大量人力物力，因此，政府缺乏禁烟的动力。另外，在我国，从事烟草业的有8000万烟农，50万烟草职工，以及2000万销售卷烟的商人，这还不包括那些制作假烟、没有烟草经营许可证的从业人员。

　　因此，控烟是一个系统复杂的大工程，它涉及的地方利益、企业效益、个人权益等问题。有媒体报道，在整个烟草行业的利税总额的分配中，国家税收和烟草专卖各占40%左右，生产企业和销售终端各占不足10%。为保证生产链的稳定，增加的税收多在流通环节被消化了，多个销售环节的利润空间被压缩，为烟企平摊调税压力，所以，调税并没有影响生产和销售的环节，税收和价格完全脱离了，自然就难以撬动“控烟”的目标。