改革后，富阳市各部门机构未变动，对上的工作依旧由各部门按传统对口衔接。本报记者 钱昊平 摄

　　在国家层面提出大部制改革之前，浙江富阳市便开始了自己的探索。

　　与后来撤并部门的做法不同，富阳的改革不动机构而是“虚设”专委会，将各部门中相近职能梳理、整合归类，由专委会统筹“作战”。富阳欲改变内部机构重叠、职能交叉的积弊，同时力图减少阻力，并避开体制障碍。

　　探索三年，富阳在提高行政效率、优化资源配置等方面努力。有新问题出现和老问题未解决，“试验”仍在进行。

　　“对内从新，对上依旧”的富阳模式，被专家认为体现着基层改革者的智慧。

　　□本报记者 钱昊平 浙江富阳报道

　　“废水排放超标了，我就停它的电。”吴祖仁是浙江富阳市环保局局长，1月14日他手执对一家造纸厂的停电通知说，现在治污手段硬多了。

　　“以前环保局哪能停企业的电？想都别想，供电局也不会听我们的。”吴祖仁说。给他“撑腰”的，是该市的“专门委员会”制度。

　　富阳是杭州下辖县级市。2007年时，富阳进行大部制探索，成立招商、城乡统筹、环境保护等15个专门委员会。

　　其中，环保委员会由环保局牵头，分管环保的副市长任主任。由17个与环保有关的部门组成，“沾点边的都在”，包括环保局、建设局、国土局、财政局、发改局等。

　　环保委员会不是有形部门，是虚设机构。各部门仍各自运行。在涉及环保事项时，需要哪个部门，就协调哪个部门。如发现违法排污行为，环保局可直接给供电局发函，建议对企业停电。

　　“可以看出，机构是虚的，但权力是实的。”富阳市委政策研究室主任章永南说，富阳的改革，不撤并部门，只将各部门中相近的职能梳理，整合归类，由专委会统筹协调。

　　章永南说，2007年国家层面还没提出推进“大部制”，富阳的专委会是一种探索。这种探索可以减少改革阻力，也不会出现“上下不对接”的局面。

　　目前，富阳对内已在“专委会”主导下形成“大工作”格局，对上依旧由各部门按传统对口衔接。

　　“对上依旧，对内从新”。在国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯看来，这体现了改革者的智慧和无奈。

　　牵头部门协调其他部门

　　修一座大桥，立项4年没能动工。专委会成立后将任务分解到各部门，一年内大桥开建

　　吴祖仁2005年就任富阳市环保局长时，境内19家污染严重的小冶炼厂是19块难啃的骨头。

　　“除了罚款，没什么好办法。”吴祖仁说，有的企业还不交，或者罚款一过，污染依旧。

　　2007年4月，环保专委会成立。2008年，环保局履行该专委会牵头部门的职责，决定关停小冶炼厂，召集水电、建设、国土、工商、经贸等部门，研究对策，明确各部门职责。

　　吴祖仁说，这在以前根本做不到，环保局很难协调与其平级的其他部门。但在专委会制度下，牵头部门有权直接协调各组成部门，如果对方不配合，可以向市政务监督委员会投诉。

　　2008年，富阳市永久关停了19家小冶炼厂。吴祖仁称是解决了几十年想办都办不成的事。

　　“环保事项我们是协调别人，其他事务我们就要被协调。”吴祖仁说。重大工程建设委员会有18个组成部门，环保局是其中之一，就要接受牵头部门的协调。

　　他被协调去跑手续的鹿山大桥，已于2010年12月14日合龙，将于今年6月通车。

　　富阳交通发展投资集团副总经理俞飞说，这座桥2003年启动立项，由于涉及建设、水利、环保等多部门，几乎每条线都需要省、市、县三级审批，负责建设的交通部门跑到2007年都动不了工。

　　2007年4月，富阳重大工程建设委员会成立，立即将任务分解到各组成部门。当年12月29日，鹿山大桥开建。

　　当时，环评审批落到环保局，吴祖仁“压力来了”。他说要是以前，他只要将他那级环评手续落实就可以了，省市相关部门的手续由交通局自己跑。

　　“但现在我们是这个专委会的组成部门，上两级的环评审批要我们对口去跑，规定时间跑不好要被问责。”吴祖仁说，为了跑环评手续，他在手术后第六天就上班了。

　　“各部门在专委会是组成部门还是牵头部门，根据其职能确定。”富阳市委政研室主任章永南说，专委会制度下，一个部门可能是多个专委会的组成部门，像财政局，每个专委会都有它的身影，一般都是组成部门，但在公有资产管理运营委员会这个专委会，它就是牵头部门。

　　改革动因：政府“亚健康”

　　富阳市委书记徐文光认为，政府运作中存在散乱问题，各自为战，处于“亚健康”状态

　　富阳专委会制度的设计者，是富阳市委书记徐文光。2006年，38岁的徐文光由上虞市长调任富阳。

　　上任伊始，他接到了富阳市纪委的一份《信访情况反映》，其中讲述了该市三个村委会主任套取资金的行为。

　　龙门镇一个村支书承包了一块坡地后申报项目，先后有6家涉农单位下拨补助资金11笔共54万元，被称作“一石多鸟”。

　　场口镇一村委会主任为获得种粮大户补助，在农田租赁合同上多写了330亩，多得近万元，被称作“瞒天过海”。

　　受降镇一村主任借用别人的大型茶园基地，申报农业产业化项目，领走5.5万元补助，被称作“移花接木”。

　　报告分析认为，造成以上问题的原因在于政府部门林立，各部门缺乏统一协调，各自立项。富阳三农扶持资金每年2个多亿，分散在农、林、水、电多个农口及交通、建设、卫生、旅游等非农部门。

　　政府运作中存在的散乱问题，徐文光概括为规划各自为“规”，生产力布局各自为“阵”，资源配置各自为“营”，部门力量各自为“战”。他将政府运行的这种状态比喻为“亚健康”。

　　其时，徐文光为首的新一届班子提出打造“富裕阳光之城”，并邀请中科院可持续发展研究中心主任樊杰做专题研究，2007年4月编制了富阳发展战略规划。

　　徐文光认为，为保证规划的落实，富阳新一轮发展需要提高效率，转变政府职能。“由于理论上的认知和实际工作中存在的矛盾，所以我们决心在创新政府管理机制上进行大胆的尝试。”

　　舍“加减法”选“乘除法”

　　政府各条块掌握大量资源，徐文光认为县域内合并部门不现实，“下改上不改，改了要吃亏”

　　富阳提出创新管理体制时，国家层面尚无明确态度，富阳需自行探索。

　　徐文光在到富阳以前，就有改变管理体制的思考。2002年底，徐文光就任上虞市长后，在新班子分工会议上提出了打破部门壁垒，分大社会、大经济委员会、大商贸、大体改等条块进行分工。

　　到富阳，他成了“一把手”，空间更大。

　　在他看来，大部门体制的实质在于实现职能统一，确保运转顺畅。他认为途径有二，一是“加减法”，将职能相近的部门重组为大部门。

　　“对县域层面来说，这一途径并不现实。”徐文光说，全国各地的实践证明，由于各条线上掌握大量资源，这使得地方机构改革“下改上不改，改了也白改”，“下改上不改，改了要吃亏”。