(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　一年里，政府手上有多少钱，这些钱如何使用？四川省巴中市巴州区白庙乡政府公示的做法，被视为“政府财政开支全裸第一例”。

　　在浙江温岭，还有进一步的做法。

　　经过近一年的筹备，1月17日开始的温岭市预算民主恳谈正式开始。今年，温岭市共有交通、水利等5个部门的财政预算需要经过人大代表和公民代表的“麻辣”过堂，这5个部门的预算支出，占温岭市全部预算的70%以上。

　　与四川白庙不同，温岭的政府财政预算公开，已走进了第四年。并且，在2011年，增加了代表对上一年度预算执行情况的审议。

　　在中国政府总收支已达10万亿元规模的今天，在社会公众对政府预算给予空前关注的当下，中国公共预算改革如何有条不紊地向纵深推进，如何使分配和使用最大限度地满足社会的共同需要，温岭和白庙——一东一西，一富一穷，两地以不同的方式，给出了自己的“样本”。

　　世界与中国研究所所长、基层民主提倡者李凡认为，这证明参与式预算不仅在中国沿海富裕地区行得通，只要有意愿，在内陆贫困地区也同样可行。以“公开”开始，向“公共”前进，这或许是中国渐进式改革的一条可行之路。

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　　温岭：“参与式预算”的民主样本

　　白庙乡：裸账一年

　　

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　人大代表们不只能对政府花钱的打算说三道四，还可以对政府花得如何指手画脚。这些从土壤里成长起来的草根代表们，终于对民主有了习以为常的较真与自信

　　本刊记者/王婧 文/沈茜蓉(发自浙江温岭)

　　2011年1月17日，温岭市行政大楼二楼7号会议厅。

　　李成荣，温岭市石塘镇人大代表。当着圆桌上二十余人的面，他拿着温岭市交通部门2010年预算执行情况汇报，麻利地翻到附件三，指着第二行，对着话筒说：“去年的农村公路养路费预算3800万，实际只完成3200万，”话还没说完，手指又移到倒数第七行，“老年人减免公交车补贴到位200万，实际只完成140万。”

　　他抬起头，扶扶金边眼镜，用极其平静的语调说：“这几项关系老百姓的重要预算都没有完成，钱用到哪边去了？”

　　圆桌的那一边，坐的是温岭市市委、财政局、交通局的领导，不知如何作答，只能集体埋头记下他所说的话。

　　这是温岭市2011年度交通局财政预算民主恳谈会的第二分会场。今年，温岭市共有交通、水利等5个部门的财政预算需要经过这样的“麻辣”过堂。这5个部门的预算支出，占温岭市全部预算的70%以上。

　　今年是温岭市逐步开展“参与式预算”的第四年，而“参与式预算”的雏形——民主恳谈，已进入了第11个年头。随着这一形式的不断完善，温岭下辖的11个镇从去年开始全部实行“参与式预算”，并且在2011年，第一次把上一年度的预算执行情况也纳入了民主恳谈的范围。

　　这意味着，人大代表们不只能对政府花钱的打算说三道四，还可以对政府花得如何指手画脚了。这些从土壤里成长起来的草根代表们，终于对民主有了习以为常的较真与自信。在整场恳谈中，没有一次因领导发言而鼓掌，也没有一位代表因不满而离席。

　　“要恳谈，先读报表”

　　早上7点50分，温岭市石塘镇人大代表林松其裹着黑大衣，腋下夹着一个厚厚的大信封，走进了主会场。窗外，阳光明媚。这个地处浙江东南沿海的滨海城市，是中国大陆新千年、新世纪阳光首照地。虽然只是一个县级市，但因发展迅速，房屋均价甚至已经超过了首都北京。在全国县域经济基本竞争力百强县(市)中，温岭市名列第21位。

　　林松其径直走到最后一排坐下，从信封里抽出边角已被翻卷的材料，又开始圈圈点点。材料是一周前收到的——《交通部门2010年预算执行及2011年预算编制情况汇报》《交通局2010年预算执行情况及2011年预算计划汇报》及《关于交通部门2010年度重点建设计划执行情况及2011年重点建设计划安排的汇报》。三份材料分别由市发改局、市财政局、市交通局准备。与材料一起到的，还有一份交通局财政预算民主恳谈会的邀请，其中特别注明，“请提前做好发言准备”。

　　材料显示，2011年拟安排交通局预算资金24504.6万元，比去年多了400多万，大约占温岭市财政预算的1/10。与前一年不同的是：预算执行情况被清楚地列成表格，供代表们审查监督。

　　这是林松其第二次参加市交通局的财政预算民主恳谈会议。“我对财政预算懂得不多”，林松其告诉《中国新闻周刊》，“尤其是今年又多了一个预算执行的表格。”

　　这几份材料用不同颜色的笔画上了密密麻麻的线条，并画满了各种符号。他腼腆地笑笑，“要恳谈，先读报表。不然怎么谈？”

　　半小时后，大约能够容纳一百人的主会场陆续坐满了。这些受到市人大的邀请前来参会的人员包括：每个乡镇派出镇人大主席，市人大代表一名，普通群众代表一名。此外，市人大提前在网上发布信息，欢迎对此感兴趣的公众自愿报名参加，因此，还有5名报名参会的公众。

　　温岭市人大常委会主任张学明告诉《中国新闻周刊》，从今年开始，市人大特意为各部门的财政预算民主恳谈会建立了“参与库”和“专家库”。其中，“参与库”已经录入了大约33000人，包括人大代表、村民代表，以及关注财政预算的社会热心人士等等。“专家库”则是各领域的专家以及财经专家。

　　“以后的财政预算民主恳谈会将主要从这两库里抽取人员参与，每一次会补充新的血液，比如这5名公众，会后我们就要把他们纳入参与库。”人大常委会一名工作人员说。“市人大会组织专家对‘参与库’进行简单的财务预算的培训，他们对预算轻车熟路，提问题也会提到点子上。”

　　张学明介绍，逐步推开参与式预算的4年来，恳谈代表基本保持了原班人马，因为“老人们情况熟悉，能够更有效的监督”。

　　但温岭市民主恳谈工作办公室副主任陈奕敏对此持有异议。他认为，所谓“参与式预算”，就是要让更多的老百姓参与到财政预算中来，“主体应该是公众，但现在还是以人大代表为主，主动参与的老百姓不多。”

　　的确，相比十一年前，民主恳谈在温岭刚刚萌发时，如今参与恳谈的人士已有了很大变化。最初采取的方式是，在村里布告栏贴上大红纸，用毛笔大字写上：“我镇将于某月某日某时于镇政府大会议室召开民主恳谈，欢迎感兴趣者前来参加。”只要有意，无须报名即可参加。热情的村民往往将整个房间挤满。直到现在，箬横镇的民主恳谈，依然动辄五六百人参加，要分七八组讨论才能顺利进行。

　　但随着民主恳谈从乡镇级向市级发展，恳谈的内容集中为预算审议这一较为专业的内容后，参与的难度也因之提高。正如林松其说的“要恳谈，先读报表”。

　　“老百姓的意识转变也有一个过程，要让他们慢慢明白，自己的参与是多么重要，能改变多少东西。”陈奕敏说，“参与意识是第一位的，至于专业知识，我们可以通过培训来提高。”

　　不好说话的代表们

　　8点半，各部门领导轮番上台宣读已发到与会者手中的材料。恳谈进入这一阶段，无须宣布，会议用语突然统一变成了温岭方言。

　　林松其用笔跟着又做了一遍记号。半小时后，他见《中国新闻周刊》记者东张西望，悄悄提醒：“你别着急，分组恳谈很有意思的，我们乡镇民主恳谈的时候经常会吵架，不过市里的可能没乡镇的激烈。”

　　代表们耳熟能详的一个激烈的例子，是2008年新河镇财政预算民主恳谈时，塘下片代表曾提出，希望增加100万元投入“塘下中学”的校园建设。镇人大讨论后，认为涉及数额太大，不打算列入预算修正案，将另作专项处理。

　　听到这个消息之后，塘下代表团集体离席表示抗议。镇长和党委书记也离席去劝阻。离席的双方，在镇政府大楼前再次展开激烈的讨论，继而又被拉回会场。尽管大多数人赞同财政预算应倾向教育投资，不过最后的全场表决中，对塘下中学增加投资建议并没有通过。但在激烈的讨论之后，没人对这个表决结果有异议。

　　在今年的恳谈中，没有代表离席。当然，这不是代表们变得“好说话了”。

　　“民主恳谈是真的很民主的，什么都可以说，你一会儿就知道了。”林松其说。

　　9点半左右，代表们按照事先安排好的分组，进入了4个不同的分会场。

　　分会场是大约能容纳40人的小会议室，代表们围成一圈坐在圆桌边，每人都有一个独立的麦克风。

　　在一号分会场，代表们轮流发言。虽然说的都是晦涩难懂的温岭方言，可都是“一二三四”条理分明。

　　温峤镇代表郑玉林忧心忡忡地说起温岭东西部发展不平衡的问题：“75省道、沿海高速、81省道附线都在东边，西边冷冷清清……”这位年约五旬的中年代表，发言短短三分钟，抑扬顿挫，把眼镜摘下又戴上，戴上又摘下，反复五次。他后来说，这个问题他在2008年第一次交通部门民主恳谈预算会上就提过。因此，谈到激动处，他突然拍起了桌子：“年年提，反复提，你们就是没把西边的老百姓放在心上！”

　　这个问题引爆了会场。有人附和并表示不满，也有代表表示：“总需要一部分地方先富起来。”

　　“西边要均衡，大盘要考虑！”郑玉林说完这句话，“啪”地一下把面前的麦克风关掉了。其他代表也不说话，眼巴巴地望着政府官员，但后者紧张得只顾埋头记笔记。

　　村民代表，而非人大代表，是会场里发言最积极、质询最犀利的一群人。在三号会场里，代表们一个接一个抢着发言。一位戴帽子的代表，在发言中不断用手按着帽子，声音发抖地说了两点：第一，目前市政府对于农村的道路建设主要依靠上级的转移支付，而市级和镇级的配套资金没有到位；第二，农村和城市的公交车线路建设需要加强，但政府的资金、补贴不到位，公交就发展不起来。

　　陈世增，来自箬横镇的一位村民代表，一开口就很激动：“现在私家车在街上带客，太严重了，而且拉客的都不是好人，是社会上的地痞、流氓。”说完后，他似乎有些紧张，环顾四周，见无人应声，又大声说，“这个现象我一直在关注，清楚得很。”

　　严厉的质疑下，该会场的发改局、财政局和交通局领导都对这个问题表了态，分别发言3分钟以上，既说了自己的看法，也表了决心。不过陈世增似乎并不特别满意：“没有提出具体的解决办法，我要明年再来看情况怎么样。”

　　会后，他告诉《中国新闻周刊》，自己就是出租车经营者，因为温岭出租车协会没有派代表参加此次的民主恳谈，就“自作主张”代表出租车行业提了这个问题。

　　陈世增是桥下村的村主任，目睹了民主恳谈“从土壤里长起来”的全过程，对它很有感情，因此格外较真。

　　他所在的桥下村，有1800多人。6年前，村里的矛盾很大，每到人大开会的时候，村民就成群结队地去上访。“我们开始搞恳谈，晚上把有矛盾的张三、李四拉到一起，再找几个村民代表，把话掰开来说。”就这样，慢慢解决了纠纷。

　　时至今日，民主恳谈不仅是缓和干群关系、调解矛盾的主要方式，也成了解决村里预算问题的主要方式，水、电、路的重修问题，都是村民参与讨论后决定的。

　　与桥下村一样，温岭市的11个镇都自1999年起开展民主恳谈，并从2010年起，全部推行参与式预算的方案。

　　“不让村民知道就干事，怎么行？现在的农民民主意识很强的，镇里、市里的事情都一清二楚，糊弄不得。”他摆摆手，非常不客气地说了对今天恳谈的评价：“时间太短，意见根本来不及说；项目太粗，谈得不够细。”

　　“这么一大笔钱，花到什么地方去了？！”

　　10点30分，分组恳谈进行了大约一小时后，代表们再次回到主会场，集中恳谈。在这个环节中，各组组长汇报分组恳谈情况，代表们还可以继续提出建议意见，市政府的领导也需与代表恳谈并表态。

　　几个小组长轮番总结小组发言情况。因为每人限时5分钟，组长们的语速都很快。第三组组长站起来说，“我们组共有13项意见……”会场爆发出笑声，大家齐刷刷地往台上看去：八个领导坐得笔直，眼睛直勾勾地望着这个组长，生怕他会让自己下不了台。

　　组长汇报完毕，主持人问大家还有什么意见。坐在第一排的一位花白头发老者问，“提过的问题还能不能补充？”得到肯定答复后，他接过麦克风，劈头盖脸地问：“去年的农村道路养护费用预算3800万，这么一大笔钱，花到什么地方去了？！要一项一项列清楚，不能就列一个大数出来！”

　　农村道路养护费用的支出明细，在分组讨论的时候，已经在多个会场被不同的代表反复提出多次，交通局的领导也解释过了。但是这位老人显然还是不太满意。台上领导们额角，有的渗出了汗。

　　这样的情形，他们也是第一次遇到——今年温岭第一次将部门上年预算执行情况列成明细表，并提前发给代表审议。例如，在《2010年交通基本建设项目执行情况明细表》中，清晰地列出了：危桥改造预算执行率67%，大石一级公路路面整修工程预算执行率42%等数据。农村道路养护的费用也细化到了县道、村道各花了多少的程度。但并没有明确哪条道路花多少，执行到什么程度。

　　多位领导就这个问题表示“不好意思”，并表示下一稿一定会更细化。

　　另一个被质询最多的焦点是：2011年预算中，有些项目需通过融资完成，资金缺口10.6亿。各个小组都有代表提出，在国家政策收紧的情况下，资金到位可能出现问题。话说得最“狠”的要数市人大常委会委员何培根，他不顾刚发过言的交通局长正擦满头大汗，对交通局预算报告评价道：“项目太多，资金空泛！应该做到先有预算，量入为出，有保有压，突出重点，优先保障市人大确定的重点项目和事关民生的项目！”

　　何培根所在的市人大常委会财经工委，是监督各部门预算执行情况的常设机构。政府超过3000万的新增项目需要他所在的部门审议通过。

　　人大办公室工作人员告诉《中国新闻周刊》，从这几年财政预算民主恳谈的情况来看，无论是官员还是与会代表，在沟通方式上都有很大进步。三年前，台下发问的代表还面露怯色，问题也常常与预算无关；台上的政府官员战战兢兢，如临大敌；三年后，台上和台下的人都已经驾轻就熟。代表提问有的放矢，政府官员回答层次分明。

　　“虽然不能说完美，但确实进步很大。就在去年，都还有一场财政预算民主恳谈会，最终变成了抱怨会。”

　　预算真会修改吗?

　　恳谈的结果是否最终真能影响政府预算的修改？

　　在会场上，一位来自温岭西部的代表也对东西部发展不平衡提出了质疑。温岭将要斥资2.6亿，改建东部开发区的81省道温岭段。这位西部代表声音很大：“你们这些领导，没有把我们老百姓放在心里，我们西部温峤镇公路上跑的车比东部的两倍还多，却不在这里投资。”

　　人大主任张学明在随后的发言中着重谈了这个问题：“我们在东部兴建开发区，已经搞了多年，但是连一条像样的公路都没有，大车开不进去，东部怎么发展？老百姓谈到西部的道路需要维修，温峤镇经济发展，路也要修好，这是老百姓的呼声，我们也会考虑的。”

　　《中国新闻周刊》记者注意到，目前通往东部开发区的，是一条高低不平的公路，卡车、轿车、三轮车、马车甚至出殡的丧车都在路上摇摇摆摆地通过，汽车行驶途中，要随时提防冷不丁杀出来的三轮车和高高低低的路面塌陷。

　　会议结束后，《中国新闻周刊》采访了人大主任张学明。他说：“我们要充分反映民意。我们温岭这么大的土地，政府和部分地区的利益肯定有些差别，但是民意也要充分考虑。人大的作用就是搭建一个政府和民众沟通的平台。”

　　当政府的长远规划和老百姓的直接利益产生分歧，如何取舍？目前温岭市级预算恳谈的做法是：选择性地采纳代表的意见。而在“参与式预算”的发源地新河镇，这个问题是以另一种思路解决的。

　　2006年，新河镇通过了一项刚性制度，五人以上人大代表联名提出“预算修正议案”，一旦获得大会表决通过，政府就必须按照议案做出硬性修改。这是国内第一起人大代表行使预算修正权的案例。

　　修正权的提案程序也设计得很有意思：预算的总额固定，代表只能提案削减某项目预算，或是在提高某项目预算的同时削减另一个项目；提案之后、表决之前，还有一个质询、讨论的环节。在这个环节里，不仅是人大代表，列席的普通公民代表也可以发表意见。

　　张三的项目要上，李四的项目就要下，张三、李四都在，那就充分地辩论，看看谁的利益更符合公众的长远利益。这种制度设计，使得人代会成了不同利益博弈的场所。

　　以2010年为例，经过激烈的辩论和质询，新河镇人大代表们最终完成了3项修改内容，涉及资金110万。这当中的利益调整为：将旅游管理与服务的资金150万元减少为120万元，用来增加对农村护村队和“天网”工程的投入增加。

　　陈奕敏说，“目前市一级的人大还不具备预算修改权，在投票的时候依然是只能对预算整体投出赞成、反对，或弃权。”在他看来：人大代表不能行使预算修政权，他们的权力就大打折扣。

　　预算通过后如何执行，在温岭也有实际的监督。张学明告诉《中国新闻周刊》，恳谈结束后，人大常委会将及时跟踪督促政府部门落实恳谈意见，完善预算编制工作，再次提交人代会审查批准。半年度时，再举行部门预算执行民主恳谈，以确保部门预算民主恳谈的质量和效果。

　　而在陈奕敏看来，执行监督是改革的进一步空间。目前，在参与式预算的改革先锋新河镇，当镇人大会议闭幕后，镇人大财政审查小组直接转变为财经小组，由8名人大代表组成，随时可向政府了解财政预算执行情况。 ★

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　去年两会期间，四川省巴中市白庙乡政府开始将其用于公款招待、公车等支出公开“晒”在网上，不仅列明每笔费用，还列明了每笔开支的经办人、证明人、审批人和安排人。这一中国最基层政府彻底公开支出情况的举动，引来全国民众和舆论的好评。裸账一年之后，结果如何？

　　本刊记者/刘炎迅( 发自巴中白庙乡)

　　“快看网上新闻，胡总书记讲话了，要大力推进各项公开制度。”1月12日一大早，四川省巴中市白庙乡党委书记张映上，刚打开电脑，立刻给他的同事发了这条短信。

　　乡政府的工作人员都很兴奋，大家都嚷着要把这篇文章传到政府网站上。很快，这则带着胡锦涛书记头像的《大力实施各项公开制度，保证权力在阳光下运行》就被放在了乡政府网站的最明显处。

　　几天前，他们刚将2010年最后一个月的财务支出挂在网上，至此，这个四川北部的贫困乡已将裸账进行了一整年。

　　“我特别希望，乡里裸账后，有更多老板来投资，他们应该对我们放心。”因裸账一举成名的张映上说。年末，他获奖不少，但都没有去领奖，他要忙着总结去年，计划今年。

　　他头发很多，且密，一溜往后梳着；发根硬，稍短些的头发便斜立着，远远看过去，显得有些毛糙。衬着宽大的脑门和消瘦的两腮，显出操劳过度的疲态。作为一乡之党委书记，1974年出生的张映上不时显露出年轻人的执拗。他说，对于裸账，步履虽重但却更坚定。

　　支出节约3.3万元

　　一年来，收获是什么？

　　张映上算得很精确：全年公用经费支出比上一年节约3.3万元，老百姓更亲近更信任，干部更自律。外出务工返乡人员的赞成度更高。

　　白庙乡的裸账方式，概括起来，就是“两表五步法”。

　　两表：一张是办公业务费开支统计表，另一张，是资金运行程序表。而五步法，分别为申请、办理、申报、上网、结算。白庙乡财政所所长欧明雄说，“两表五步法”是实际操作的产物，每月4日前，上个月的乡政府开支必须上网公示。

　　这些表就张贴在白庙乡的网站上，看上去，就像一个普通家庭的现金收支流水账，一目了然。如，在2010年12月的办公业务费开支统计表中，可以看到：白庙乡在12月支出36元用于购买胶水、笔等办公用品，支出24元用于添置纸杯、矿泉水，为环卫支付6800元，还花了2020元订阅2011年的报刊。除了款项发生金额与时间，还要列出事由，标出经办人、证明人、审批人、安排人。

　　张映上说，简单明了，对于乡里人最重要。裸账，不是做给外人看热闹，而是要让本地人看出门道。

　　然而裸账之后，白庙面临的最大问题还是：钱。

　　“没钱，什么事都办不了，计划上天都白搭。”张映上说。

　　白庙乡由巴中市管辖。从乡里去一趟县城，坐公交车要摇摇晃晃一个多小时。这里平均海拔1100米，11000余人口中，约95.5%是农村人口。2009年全乡农民人均纯收入只有3393元。

　　白庙的“上级”巴中市所辖4个县，3个是国家级贫困县。巴中市去年70多亿财政支出中，绝大部分(超过66亿)靠国家财政转移支付，市财政收入仅4亿多元。在很多人眼里，形容这个区域的只一个字：穷。

　　巴中市党校常务副校长王国旗对这里财政状况的定性很简单：典型的补贴财政型地方政府。

　　穷，钱更是一分掰成两半，村民们也格外敏感，要是被他们发现政府在乱花钱，可说不过去。或许这也是这里可以裸账的原因——穷，因此没有多少账可以裸；穷，因此裸了不会有更坏的结果。

　　但裸账还是带来了一些当地政府没有想到的结果。

　　“一些区级部门来白庙乡调研，都中午十一二点了，他们硬是要饿着肚子走，坚决不吃饭。”裸账后，乡长欧明清不止一次对记者说，“都是正常的工作联系，该吃饭的时候就吃饭嘛，何必饿着肚子走呢？”

　　有些人觉得，裸账使政府显得更没人情味儿了。但对于白庙这样的贫困乡村，招待费开支是公务费支出最主要的部分。裸账后，全都摆在台面上，花那么多钱在吃饭上，老百姓不愿意，政府也感觉没面子。

　　乡政府的裸账，在当地百姓中有一批支持者，认为“公开总比不公开好”；也有人对此感到不解：不就是说说钱都花哪儿去了嘛，就有一批批地记者来采访？

　　裸账引来的也并不全是喝彩。曾有当地区委常委表示：“白庙乡的公示唯一的不同，就是网上公示。但是这样做是否合法还值得商榷。网上有些东西可以公开，有些就不能公开、公示。公开、公示也要依法。”

　　怀疑的不是裸账，而是政府

　　白庙乡的百度贴吧里，有人以《白庙不妙》的标题提出质疑：“为什么所有的款项都是整数？(只有信纸用了1.5元)难道现在吃饭汽油都是整数了？”

　　还有的质疑：“审批人是乡长，证明人是乡纪委书记，如何保证每笔开支的真实性？”

　　面对这些质疑，张映上呵呵一笑：这是误解，公开的账目里是有零头儿的。乡长欧明清也对审批及证明制度给予了解释：白庙乡去年年初就出台了财务管理制度，其中有两个原则：一是集体会审，乡长一支笔审签；二是同级纪委监督制。

　　已在新闻圈内热了一年的张映上，对于这些质疑已经很淡定了。他甚至看到了更深层次的问题：“这表现了老百姓对政府的不信任。他们怀疑的不是裸账，而是政府本身。”

　　自2003年任乡长后，张映上多次听到老百姓在公开场合对乡政府干部的责骂。“骂我们不少干部是吃喝干部，是贪占干部。”

　　白庙乡前任书记邓邦明就是一例。因被怀疑挪用计划生育超生款，村民把邓邦明告到市里，尽管最后并没有发现邓有经济问题，但是仍然被降职使用。

　　面对这些政府与百姓之间的矛盾，张映上想起了在四川省党校读研究生时，巴中市委组织部副部长王国旗的一番话：在自然经济条件下，还是市场经济条件下，公共权力机关的直接自利、公共职能的大范围垄断和权力运行过程的高度封闭，是公共权力走向腐败的三个基本构件。

　　张映上渐渐感到：财政公开，或许是缓解政府与百姓矛盾的有效方式，也是预防公权力走向腐败的有效方式。

　　与此同时，中共中央办公厅、国务院办公厅也号召推进政务公开制度，2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施。

　　“每一次颁发政务公开条例，都在我心中打下一次印记，都警惕我一次。”张映上说，“尤其是，巴中市委李仲彬书记多次‘让一切权力在阳光下运行’‘打造透明政府’的警钟促进了账务公开的成熟思想。”

　　2010年1月24日，白庙乡召开了一次民主议事会，来自全乡社会各阶层的72位代表，热议了乡政府2010年财政预算，票决出了2010年群众急盼解决的三项公益事业：乡道路硬化、农网改造和农村安全饮水。之后，乡政府便作出决定：通过网络和张榜等形式，公开政府的财务运作的详细情况。

　　当时，世界与中国研究所李凡教授、省委党校新农村建设研究中心彭大鹏博士以及巴中市委党校副校长王国旗都到会观摩。

　　他们看完后很兴奋，找张映上说：你可以走得更远些。

　　三个月后，白庙乡从一个默默无闻的边远山区，成为全国皆知的裸账乡。

　　“我并不是作秀，我是真地想赢得老百姓的信任。”张映上说。

　　从知道怎么花钱，到决定怎么花钱

　　白庙乡出名后，巴中市委书记李仲彬说：“下一步放心大胆地搞，有什么困难和压力就给我说。”

　　困难和压力，张映上一直很清楚，但并非是李仲彬书记能够解决的。

　　裸账后，不时有村民跑到张映上的办公室里指着鼻子质疑他。最初是怀疑账裸得不够彻底，后来则渐渐变成要求乡政府修路、修水坝、招商引资带领百姓致富。

　　张映上往往只能把村民让进办公室，面对面对交流，他相信“多沟通没坏处”。

　　但这些问题，无法靠“裸账”得以解决。

　　白庙乡这一届政府的承诺是，力争建成以场镇为中心点，清白路为连结线，村道路为环绕圈形成100公里的“点线圈”的通达工程，解决全乡近万人的行路难问题。

　　还要积极解决场镇居民饮水保障难的问题，争取把取水点建在河水源处保障供给。

　　还有，2009年底，乡里新建成853平方米的师生生活用房，2010年又启动689平方米的教学楼用房。

　　这一切都得花钱。

　　曾有媒体报道，张映上“裸账”后苦苦跑了两个月，没有争取到一笔资金。张映上认为媒体好意地误解了他的意思，因为作为一个财政转移支付的乡政府，很多项目该来的不“跑”也要来，不该来的“跑”了也白跑。

　　省党校新农村建设研究中心副主任彭大鹏对《中国新闻周刊》说：“白庙乡裸账是一件简单的事，却不是一件容易事。”他说，向纳税人公开财政收支本来是天经地义的事情，在技术上也不复杂，但这么多年来全国三万多个乡镇也仅仅是白庙乡真正做到了全部公开，可见，这个事情确实有难度。

　　在张映上看来，难度有二，一是人情，二是制度。当然，他认为制度上的变革会抵消人情的影响。

　　“要把跑项目变成‘群众申请、专家评论、人代会定’这样公开公正的方式，”他说，要用群众参与决策的方式，来改变首长定、拍脑袋定的决策方式。

　　而这，也是张映上下一步的计划。

　　新的一年里，他希望尽力将公开范围扩大，乡务活动、村和社区财务都要公开，同时网上公示。“村和社区不搞公开的，要问责。”

　　张映上的新年计划还有，将政府网站改版升级到2.0版，使村民能和政府在网上互动，便于政府更及时地了村民的意见与需求。不过，整个乡政府，目前只有一台年代久远的电脑。

　　更重要的事情是，要将招商引资的工作做好。“光公开不行啊，发展才是硬道理啊！”张映上明白，老百姓不只要公开，更要实惠。

　　目前，已有企业表现出要投资当地特产金银花的意向。张映上认为，这正是财务公开的作用：敢于公开自己账本的政府，既能取信于民，也能取信于企业。反过来，经济上的发展，将会使政府有资金来改善民生，更增加民主公开的说服力和效果。

　　白庙乡一裸成名后，巴州区立即决定在全区推广。4月，四川省人民政府办公厅决定，将逐步在县级政权机关推行政务公开工作。

　　7月，宜宾市珙县罗渡苗族乡，也开始了裸账。乡镇党委工作人员的公务接待费、差旅费、包车费等全部汇成表格上墙公开接受党员干部和群众监督，并将一年来乡镇党委、政府可以支配的公务接待费用、办公经费总额全部公开，被称为四川第二个“白庙乡”。

　　近日，重庆准备首次公开48个政府部门的财政收支预算情况，而成都的228个村(社区)也开始集体在网上公开收支。四川省将在今年选择10个县作为试点向社会公开财政预算，接受社会监督。

　　亦有络绎不绝的人来取经。

　　彭大鹏说，就基层来看，民主与民生是互相促进的。白庙乡如果打算以此为契机推动本乡的经济社会进一步发展，下一步应该让群众参与到决策中来。晒账本仅仅是结果，要真正取信于民，还权于民，是进一步把预算权交出来，让百姓不仅有权知道钱是怎么花的，还有权决定钱怎么花。 ★

　　预算改革：从“公开”到“公共”

　　——专访世界与中国研究所所长李凡

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　“从行政预算到公共预算，这就是走民主道路。”

　　本刊记者/王婧 整理/沈茜蓉

　　无论是白庙乡还是温岭的财政改革，其背后都有世界与中国研究所所长李凡的身影。

　　1992年，43岁的李凡从国务院所属的国际问题研究中心自动离职，并在一年后创办了世界与中国研究所——中国第一个非政府民间智库。他们通过和地方富有创新精神的官员合作，在中国大地上展开了一系列政治改革试点，其中知名事件包括步云乡乡长直选、广西和宁波的社区直选等。

　　地方政府公共预算改革是该团队近年来的关注重点。《中国新闻周刊》就此专访世界与中国研究所所长李凡。

　　中国新闻周刊：在大多数人的观念中，公共预算是政府的事情。但无论是白庙乡还是温岭，改革的实质都是让公众参与进来，监督也是参与的一种。

　　李凡： 对于政府来讲，它的资金已经主要不是来源于国有企业的收入，而是来自于社会群众的税收，因此，政府财政如何开销，已经不能再由政府单独说了算，而必须有社会的介入，政府也必须对社会负责。所谓公共预算改革，就是政府预算要公开，不仅信息要公开，而且要允许社会对预算过程的介入和参与。

　　中国新闻周刊：很少有人愿意让别人盯着自己的口袋，看自己的钱怎么花。那么对于地方政府而言，财务公开的动力来自哪里？比如温岭，不但预算公开，还主动让公众参与预算的制定。

　　李凡：政府有压力啊，特别是沿海，一些乡镇的预算每年就可以达到几千万甚至几个亿，上级政府需要详细了解开销，怕下面腐败；社会也想监督，尤其是东部沿海，民营企业多，各个都纳税，当然想知道自己的钱花在什么地方了。所以基层政府也有空前的压力，这些钱要怎么花，才能不让上级和公众对这些钱的使用产生疑问和批评。

　　中国新闻周刊：那对于中西部地区呢？比如白庙乡，事实上他们不会有这样的压力，他们的动力来自哪里？

　　李凡：白庙和浙江不一样。白庙是贫困乡，依靠财政转移支付。浙江乡镇政府的钱主要是自己的，怎么用自己可以拿主意，上级不会管；而四川的钱是省里或市里拨给的，每一笔钱都有规定的用途，不能自由分配。因此，温岭的经验完全不能够复制。

　　我去考察的时候，曾经建议，在这种支付权自由度有限的情况下，把白庙的老百姓叫在一起商量，乡镇认为有什么钱应该要用，如水、电、路的问题，就形成一个预算的要求，请求区里制定预算的时候重点解决这几个问题。

　　这也是西部地方预算改革的思路：不能直接分钱，但是提出需求，这是请上级在制定预算的时候 尽可能得满足需要。这也是一种参与式预算改革。

　　但他们后来走得有点远，直接“晒账本”。这给上级官员很大的压力，我去的时候他们就说，财政公开是个好事情，但是我们这个地方有我们自己的问题，钱都在上级手里，上级来我们这考察，来了以后我们不好好招待，不吃不喝行吗？我们什么(拨款)都拿不到了。结果老百姓最关心的水、电、路，都没有解决。

　　但我们还是应该给他们掌声，晒账本的勇气可嘉。预算改革，首先是公开，公开了才能走向公共。不过，在中国现有状况下，还是先从预算公开和参与做比较好，满足百姓的需求，这样可以持续发展。

　　相比温岭这样富裕地区的民意压力，白庙这样经济不发达地区的改革动力，更多来自政府官员的职业理想。

　　民意压力更容易形成制度，比如，温岭的书记已经换了三任，市长三任，人大主任两任，民主恳谈和参与式预算依然能持续，并且每年都有点新的进步，这就形成了基本确认下来的制度。但仅仅源于党政官员职业理想的变革，下一任干部来了，对于上一任的东西可能就会不愿意做，就无法持续下来，形成制度。

　　中国新闻周刊：公众当然欢迎这样的改革，这是政府还权于民的表现。但这样的改革，是不是对政府自身也是有益的？

　　李凡：我曾经私下问过一个镇长，预算改革对你这个政府首长好不好，他说了三条：第一，原来我们政府制定的预算，不管做得好坏，人大代表一片骂声，你做得再好也没有人说你好，因为预算不公开，人家不知道你钱怎么花的，人家说你吃喝玩乐浪费。现在整个完全透明，指责的声音就小了。

　　第二，原来在预算的执行过程中，上级、平级各种各样的人和关系来找政府要钱，这个是中国的普遍现象，要我批条子，这让我们很为难。现在预算做好了，谁来要钱，我就看看预算上面有没有，有就给，没有就对不起了。

　　第三，现在的参与式预算，等于是人大和政府共同承担了责任，现在政府的工作强度某种意义上降低了，会觉得比过去负担轻。我觉得他说的这三条非常有概括性。

　　中国新闻周刊：我们在温岭的民主恳谈的现场采访中也注意到，人大在这里面确实起到了非常积极的作用。

　　李凡：其实我们从一开始，就准备用预算改革把人大拉进来。人大在中国政治体制上是一个非常重要的机构，但是很少能起作用。在温岭，人大代表们在预算改革的过程中学会了参与，特别是学会了为自己争取利益。我给他们讲，你们已经学会了要为自己争取利益，但还没有学会怎么去争取，你们要想增加自己的预算，和政府就要有一个沟通的过程。现在就比最初的时候好多了，他们都很活跃。

　　中国新闻周刊：像温岭的这种参与式预算，是否有可能在全国范围内推广？

　　李凡：温岭的意义是建立了一个公众如何审议，如何参与的模式。前年，台州市委书记表示要在台州推广，省委书记去年也表示要在浙江省推广。如果能做，那就有意义了。但是目前还没看到成效。浙江宁波有一个地方在学温岭，后来结论是，太难了，我们学不了。

　　温岭的核心是，有一套完整、规范的程序。在温岭，乡镇人大会议至少开两天以上。其他地区的人代会则是半天就开完了：预算念一遍，通过；政府工作报道念一遍，通过；分组讨论，表决，散会。而在温岭，正式讨论就一天半，再加上前期讨论，要三天。

　　这些复杂的程序哪个地方政府愿意做？而且开会需要经费，地方政府要增加开销啊。2006年第二次参与式预算，温岭市给新河镇悄悄拨款18万，让它做这个实验。一般的地方根本开不起这个会。第二，很多官员想，老百姓又没有提要求，我干吗要主动公开呀。这也是一重考虑。

　　政治改革的思路，一般是地方先做，并且往往是秘密进行，只做不说，我们在温岭的实验可以说是民间版本，所以我们就希望公开一些。我们做出来一个比较完美的试点，经历了几任领导都坚持下来，没人说他不好，这个试点任务完成。不管怎样，他现在国际国内、上层下层都是高度评价，达到可以推广的程度。

　　但这个东西在温岭产生，有它特殊情况，要在另一个地方自发产生就很难。所以要在更高层扩展，就必须有人推。如果中央不推，没有人会做，这里的核心就是官员本身没有意愿公开，而且也没有足够的资源。

　　中国新闻周刊：你认为预算公开的未来目标是什么？

　　李凡：从行政预算到公共预算，这就是走民主道路。公共预算，预算目的是为老百姓服务，我们原来预算是为政府服务。你要把钱用在社会公共福利，而不是政府上。国外政府开销是很少的一部分，要削减政府开销为社会服务。我们是政府机关越来越大，把预算吃掉了。第二是要有公众参与，要公开，要参与。这才叫公共预算。

　　预算改革总的来讲是个中性改革，不涉及直选，只涉及政府怎么花我的钱。从老百姓的角度看，这很合理；从官员的角度讲，风险小得多，双方都可以接受。从中央的角度看，这个方案也可控制地方官员贪污腐败。所以我们认为，从中央到老百姓，都能够认可这个中性改革的方案，而且官员的行为也会发生变化，不会像选举那样大，但也会变化。比如，温岭的官员对老百姓就客气得多。

　　当然，所有这些变革都不能一蹴而就，慢慢改变，慢慢推广，渐渐形成制度。也许有一天，我们会突然发现，呀！全国都在做这件事情。 ★